对政府投资项目实行“代建制”的思考

1 “代建制”的含义及发展现状

近年来随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由投、建、管和用多位一体的模式，逐渐向投、建、管和用职能分离的模式转化。国内一些省市如北京、上海、广东和福建等相继对政府投资项目试点推行“代建制”，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。通过“代建制”，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。

结合各地试点的成功经验，国务院于 2004-07-16 发布了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004-11-16 建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

“代建制”是对我国政府投资的建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”双重含义，代建是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用。制是指制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总承包与项目管理，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程的投资、建设、管理和使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。随着政府投资领域改革的不断深化，在政府投资的建设项目中实行代建制的体制和时机日趋成熟，可以预见，代建制即将进入一个高速发展阶段。

2 推行“代建制”的意义

长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行财政投资，政府管理的单一模式，即建设、监管和使用多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端。一是一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力和效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。二是一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。三是政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致钓鱼工程和超规模、超标准、超预算、拖延工期，甚至因资金缺口出现而拖欠工程款等现象的产生。四是政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题，也不能适应市场化改革的需要。

实施代建制后，代建单位的作为项目建设阶段管理主体，可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势，给项目建设带来益处。概括起来看以下作用：

（1）可使项目决策更加科学合理。使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的相关深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，从而可改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

（2）可提高项目管理水平和工作效率。通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率；使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

（3）可使项目控制得到真正落实。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求。在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动；代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

（4）可充分发挥市场竞争机制的作用。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

（5）有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约；使用单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生。

（6）政府对项目的监管更加规范有力：代建制下政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划。财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位。发展改革、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

实践证明，作为对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造而推行的代建制，是整顿和规范市场经济秩序、遏制腐败、提高投资效益的重要措施，是转变政府职能的客观要求，是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法，将能够真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。

3 推广“代建制”的建议

任何一项制度与创新都不可能是包治百病的灵丹妙药，代建制也一样。随着代建制的不断推广，一些问题也逐渐出现，值得进一步思考和研究，需要认真对待。

（1）目前一些政府部门、代建单位、施工单位、监理单位以及各相关行业主管部门对代建制的理解观念不一、思想认识程度不同。有的欢迎并支持，有的观望，有的怀疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要转变观念，从思想上认识到推广代建制是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势。同时，要大力做好宣传与教育工作，使得项目参与各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正确对待与处理项目建设过程中出现问题。

（2）实行代建制的关键在于用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利。同时，也承担相应的义务。然而有些地方出现了项目代建单位的选择并不是严格按照公开招投标的方式产生，有的地方将所有代建项目交由一个或少数几个代建单位提供代建服务，产生新的垄断，甚至于个别并不具备项目代建资格的单位成为了项目代建人，这些都从一定程度上影响了项目的建设效果，带来较大的负面影响。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。

（3）关于代建制的切入时机，比较适宜的是在项目建议书上报前或有关部门审批后就介入并开展工作，越早越好。因为项目前期的可行性研究、规划咨询、土地征用、设计方案比选等阶段往往对项目总体效果好坏与否起着关键性的作用。而现在不少项目都是到了建设实施阶段项目代建单位才介入，使得项目代建单位的优势不能充分发挥，影响项目的总体控制效果。因此，项目代建单位最好是在项目前期阶段就介入，实施项目建设的全过程管理。实践过程中也可以将项目前期阶段和建设实施阶段分别由两个不同的代建单位进行管理，以充分发挥不同的代建单位的特点和优势。

（4）有关代建制的法律法规还有待健全。在推行代建制的实践过程中项目代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规划、建委、环保、消防、质监等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通的处理方式，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。当前的代建合同上约定的权力往往也会出现超越了国家法律法规所能给予的这一问题。各级政府应尽快出台明确项目代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件，对一些与之相配套的法律法规也应尽快完善。

（5）代建制不是遏制腐败的万能药，实行了代建制也并不等于腐败现象就会消失。虽然代建制是一个好体制，但如果实践当中走了样，照样会出现腐败。因此，要抓住两个关键，一是政府在做法上要真正实现改变，整个招投标政府不参与，而是由代建人实施招投标，使政府权力从招投标环节中退出，避免权力寻租的空间。二是政府同代建单位签署的各种合同条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督，从而避免代建人的违法或违规。

为了使得代建制能更健康的发展，还面临着加快培养现代项目管理人才、加快培育高素质的项目代建单位、制定合理的代建收费标准、避免项目代建单位恶性竞争等一些问题，需要有关的政府职能部门、项目管理企业和建设工程管理从业人员等社会各方面的共同努力，不断探索。