PPP合同风险识别和分配

随着经济的高速发展，各国政府对基础设施建设的投资越来越大，但单靠政府财政已经不能满足日益增加的基础设施投资需要。公私合作（PublicPrivate Partnership，ppp）模式是政府部门和私人机构之间的一种合作机制，它建立在双方的经验基础之上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享，最大程度地满足事先清晰界定的公共需求[1]。PPP 不仅仅是私人机构为获取资金回报而对项目进行投融资，也是利用私人机构的技术和管理经验更有效地对公共项目进行实施和运营[2]。1 PPP 项目成功的关键因素分析Akintoye 等认为 PPP/PFI 项目要成功，需在采购过程中解决以下几个问题：招投标的高成本、复杂的合同谈判、技术创新的资金约束、项目投资者的目标冲突[3]。世界银行总结了基础设施合作项目失败的原因，主要有以下几方面：公共部门和私人机构预期目标的巨大差异、政府部门缺乏清晰的目标和承诺、决策制定的复杂性、部门政策的缺陷、不合理的法律/规制框架、风险管理不到位、政府政策的低信用、不合理的国内资本市场、缺乏有效的机制来用可承受的合理费用吸引私人的长期资金投入、低透明度、缺乏竞争性；Jefferies 等建立了澳大利亚体育馆项目成功的关键因素，即拥有丰富专业技术的强大的私人财团、相当的经验、良好的形象和知名度、及时高效的决策程序、融资手段的创新[4]；Li 等建立了英国建筑业 PPP 项目 16 个成功关键因素，按重要程度排序如下：强有力的私人财团、合理的风险分配、私人机构以较低的金融成本介入金融市场的可能性、公共部门和私人机构承诺和责任心的考量、对成本和收益的完整和现实的评估、项目技术的可行性、良好的组织性和精干忠诚的公共机构、良好的政府管理环境、良好的法律框架、采购程序的透明性和竞争性、对项目的政治支持、良好的经济政策和稳定的微观经济环境、项目参与各方多利益目标共同实现即共赢、政府部门参与提供担保、明确界定和分担的相互监管责任、社会公众的支持。并将这些因素归纳为 5 个因素群：采购的有效性、项目的可实施性、政府部门的担保、良好的经济条件、金融市场的有效性[5]；Zhang 等认为基础设施 PPP 项目的主要关键成功因素有 5个，即良好的投资环境、经济活力和前景、具有强大技术能力的可靠的特许经营财团、良好的融资环境、通过高效可靠的合同管理来合理分担风险。每个主要关键因素之下还有若干次要关键因素[6]。Dima Jamali 认为 PPP 项目的成功需要考虑以下问题：对合作目的的仔细考虑和精确表述，对目标的清晰表达，对 PPP 项目所有成本、收入和利润率的适时和公开测算，对项目组成部分的预期计划、风险概况和项目参与各方的风险承担情况，清晰的责任界面及可度量的项目执行效果和透明度，特定的报告和文档的记录要求，项目核心管理层的有效核心组织结构，吸纳私人领域专家来优化和指导政策实施，有关合同再谈判和调整合同条款的规定，适行的法律框架，对环境、安全和健康责任的考虑，对垄断情况的控制监督。总的来说，信任、公开和公平是 PPP 项目成功的基础[7]。PPP 项目的成功需要公共部门和私人机构在合同期内的相互依靠和相互付出，同时还受到外界环境的影响。因此其成功的关键因素可归纳为以下3 点。（1）完善的外部环境。包括稳定的政治体制，富有活力的经济发展前景，合理完善的法律法规制度和政策框架，规范的金融市场，合理的利息、税率和汇率及浮动调整，公众对项目产品的需求度和支持度等。（2）完善的项目组织和内部协调机制。包括稳定的政府机构，具有丰富经验、技术和融资能力的特许经营财团，便捷的信息交流通道和透明高效的审批决策机制，责权利平衡的完整而经济的合同文本，政府部门对项目的有力支持，政府部门和私人机构在项目实施过程中的责任和权利的合理分配，有效的内部激励机制和争端裁决机制等。（3）对项目实施过程的有效管理。包括对项目前期的地质勘探和准备，对项目的策划、论证和经济评价，项目目标和要求的清晰表述，公平公开公正的项目采购程序，完善的项目设计和计划，项目全生命期的成本管理和质量管理，项目建设进度的管理，关注项目的健康、安全及对环境的影响，对项目实施人员及分包商的控制，经济高效的项目运营，实施过程中的技术创新和管理创新，对市场波动的应对措施等。项目成功的关键因素若不能得到项目参与各方的充分重视和有效控制，就可能演变为项目失败的隐患，成为项目的风险因素。2 PPP 合同风险因素的识别2.1 项目风险和合同风险的关系工程项目的构思、目标设计、可行性研究、设计和计划都是基于对将来情况（政治、经济、社会、自然等）预测基础上的，基于正常、理想的技术、管理和组织之上的。而在项目实施以及运行过程中，这些因素都有可能产生变化。这些变化会使原定的计划、方案受到干扰，导致项目的成本增加、工期延长和工程质量降低，使原定的目标不能实现。这些在项目实施过程中事先不能确定的内部和外部的干扰因素称为项目风险。而合同风险是与合同有关的，由合同引起的不确定性。合同风险通常是相对于某个承担者而言的。客观存在的项目风险，通过合同条件定义风险及其承担者，就成为该方的风险。在项目实施过程中由承担者负责风险控制，并承担相应的损失责任[8]。因此项目风险因素和合同风险因素是一样的，识别合同风险因素可以从识别项目风险因素入手。2.2 PPP 项目的实施程序和运作思路PPP 项目的成功实施要经历 3 个阶段，即计划、采购和合同管理。在计划阶段，主要是项目目标的确定，项目的策划和可行性研究，项目的审批和总体实施计划的制定；在采购阶段，主要是项目要求和技术规定的制定，通过公开透明的招标程序选择最优的私人合作机构，进行合同的谈判和签定；在合同管理阶段，公共部门和私人机构根据合同要求进行项目的设计、建造、运营、融资等全过程的合作。在英国的 PPP 采购程序中，项目的风险列表需随投标者须知、项目产出规定、建议的合同条款及评标细则一起提交给潜在投标人。因此，对PPP项目的风险因素识别应该在项目前期完成，并作为投标人制定技术方案和投标报价的依据。PPP 模式的主要运作思路如图 1 所示。PPP 模式通过政府部门和私人机构在项目实施全过程中的合作，充分发挥各自的优势，从而实现项目目标。因此在识别项目风险因素时，应从项目全生命期出发，并充分考虑公共部门和私人机构在项目各个阶段可能面对的各种风险。图 1 PPP 模式主要运作思路2.3 PPP 合同风险因素识别根据项目成功的关键因素分析，项目风险即项目参与各方没有充分重视项目成功关键因素并对其进行有效控制的结果。因此，PPP 合同风险因素包括外部环境风险，项目组织和内部协调机制的风险和项目实施管理的风险。（1）外部环境风险。政治动荡，经济危机，法律法规制度的不完善，不合理的政策框架，不完善的金融市场，项目对融资机构的吸引力降低，利息、税率政策的调整，汇率的波动，通货膨胀，公众对项目产品预期需求的变化，公众对项目实施的反对等。（2）项目组织和内部协调机制的风险。政府机构的重组，私人特许经营财团的资信和能力风险，信息沟通障碍，不良的决策审批机制，合作双方责任和权利分配不合理，激励机制和争端裁决机制的适用性和完备性风险等。（3）项目实施管理的风险。项目前期准备的不完善，地质条件的变更，土地的可用性风险，项目目标和总体要求的变更，总体实施方案的变更，不合理的项目采购程序（公平、公开和公正性风险），不可抗力，设计缺陷，质量缺陷，建设成本超支，进度拖延，劳动力和材料的可得性风险，人工和材料价格的上涨，项目健康、安全管理的风险，项目对环境影响的风险，项目人员和分包商的行为风险，项目运营的高成本和低收益，新技术实施的风险等。从总体上看，外部环境风险多为宏观层次风险，项目组织和内部协调机制的风险多为中观层次风险，而项目实施管理的风险则是项目具体实施过程中的从微观层面考虑的风险。