浅谈现行勘察设计体制亟须改革

1979年底,当时的建工总局派工程勘察代表团赴加拿大考察后发现,市场经济国家实行的是岩土工程体制。他们要求勘察与设计、施工、监测密切结合而不是机械分割;要求服务于工程建设的全过程,而不仅仅是为设计服务;要求在获取资料的基础上,对岩土工程方案深入论证,提出合理建议,而不是单纯提供资料。

这是一种有利于技术进步,有利于提高工程质量和发展经济的先进体制。随后在主管部门的支持下,大力推动岩土工程的体制改革,并取得了显着成果。此后,一批骨干勘察单位延伸了业务,承担岩土工程的设计、施工、监理工作,而不是单纯勘察;出现了一批岩土工程公司;制定了《岩土工程勘察规范》;2002年9月,在人事部和建设部的主持下,开始了执业岩土工程师的注册考试。经过20多年的努力,岩土工程体制已经初步形成。

目前存在的主要问题

1.勘察质量低,技术进步缓慢目前,我国工程勘察质量和勘察报告的水平极不平衡。主要表现是:勘察报告数据不足,资料不准,分析不深,结论不正确;野外记录质量差,规范规定的取样技术得不到实施;土工试验水平低,数据的可信度差;假数据和假报告时有发生,且呈漫延泛滥之势。对原始数据尚无有效监管措施,不能从根本上解决勘察质量低劣的问题。并且,勘察与设计的脱节问题远未解决,多数勘察单位不能胜任岩土工程设计、监理等技术含量较高的工作。

同时,市场缺乏以技术取胜的内在机制,靠压价和降低质量进行竞争,严重影响了技术进步,并与先进国家技术上的差距越拉越大。由于体制模式不同,我国的勘察设计处于相对封闭状态,施工可以进入国际市场,而勘察、设计、监理等不能打入国外市场。没有国际竞争,不可能真正达到国际先进水平。

2.技术责任不清勘察设计的技术责任,我国一直贯彻单位负责与个人负责相结合的原则,并形成了一套制度。但个人责任往往不够明确,一旦发生问题,难以分清具体的责任人。勘察设计涉及重要的技术决策,个人作用很大,没有明确的个人责任制度,是不能适应市场经济和法制社会环境的。

我国的技术标准和技术规范分为强制性和推荐性两大类,主要规范基本上还是强制性的。这些技术标准对控制工程质量和工程安全起了重要作用,但负面影响也很明显。主要表现是对专业人员限制过死,不利于新技术的应用,不利于工程师个人经验的发挥。岩土工程特别强调因地制宜,因工程制宜,但在现行制度框架下往往难以做到。

在国际上,技术法规和技术标准是两个层次:技术法规主要规定人身和工程安全、环境保护等涉及公众利益和国家利益的问题,必须遵守;技术标准一般由社会自愿选用并写入合同,既灵活又有法律效力,适合于市场经济和法制社会。工程师既有很大的自主空间,又有明确的法律和技术责任。我国加入WTO后,也应按国际上通行的模式改革。目前正通过强制性条文过渡,但这与技术法规尚有很大距离,应加速过渡。

3.市场混乱,企业效益差目前,不仅新制定的勘察价格得不到普遍执行,有些地方甚至严重偏离成本,依靠偷工减料维持生存。市场上大多采用钻探米数的综合价格,而技术含量较高的测试和分析却处于从属地位,脑体倒挂。勘察队伍严重膨胀,数量远远大于需要。截至今年初,全国综合甲级已达270家,专业甲级已达471家,共741家。乙级和丙级由地方发证,不知道有多少家。且来源杂乱,工人比例很高,专业人员中真正具备岩土工程师条件的为数很少。勘察队伍过大,是市场乱、质量差、效益低的直接原因。数量过大,急需压缩;素质很低,效益很差,急需提高,但至今未见良策。怎样管好勘察市场?怎样从社会机制上形成良性竞争的市场环境?都涉及深层次的体制问题。

希望达到的目标模式

1.两类不同的企业岩土工程可以分为两方面:一是技术服务,国际上存在咨询公司,勘察、测试、设计、检验、监测等,都和数据、论证、决策有关,属于知识密集型,个人的知识和能力对工程的效果起决定性作用。二是施工公司,负责岩土工程的实施。施工公司也需要先进的技术和有经验的专业人员,但还需要设备、资金、管理等,企业的整体素质显得更为重要。由于管理模式差别很大,因此技术服务业属于第三产业,而施工公司属于第二产业。在完成某项工程任务时,这一文一武必须密切配合,一般而言,决策权在咨询公司,施工企业受咨询公司的指导和监督。

从另一角度考虑,到了知识经济时代,人的劳动又可分为重复型和创新型(综合决策型)两大类。前者是指有标准、有规范或有设计图纸可循的劳动,从事这方面的劳动当然需要一定的素质,一定的技能,取得岗位资质,但一般不要求创新或做综合决策。钻探、取样、常规测试、施工图设计、施工安装等均属此类。后者是指无具体的标准、规范、图纸可循,主要依靠个人的知识和经验,从事创新性劳动或综合决策、例如科学研究、企业决策层、规划性设计、方案性设计、标准规范的制定等等。

他们的工作也应遵守已有的标准规范,但主要依靠自己的创新能力和综合判断能力,因此一般需要更高的素质,承担更大的风险。这也许是国外设计事务所收费高,而施工图设计虽然工作量大,但收费低的原因。笔者曾问过一位外国岩土工程咨询公司的工程师,能否承担施工图设计?他回答说,我们的能力完全可以,但我们不做,这些比较具体的工作可以由承包商承担。

2.国际模式的借鉴国际上的岩土工程勘察设计规范与我国不同,对钻探、取样、土的分类、测试方法等,有详细而具体的标准规范;但钻多少孔,钻多深,做什么试验,如何分析评价,则由岩土工程师因地制宜,自己决定,并承担责任。对于设计,规范主要规定原则,具体计算方法和经验数据,也由岩土工程师自己选用,并承担风险。具体说,勘察方案和钻探测试要求,由咨询公司的岩土工程师提出,钻探公司执行,并接受岩土工程师指导和监督。地基处理方案由咨询公司提出,施工公司执行,并接受咨询公司监理。

服务于咨询公司的岩土工程师在遵守法律法规的前题下,根据地质条件和工程情况,自主确定勘察设计方案,自主选择分析计算方法,向业主推荐钻探公司和施工公司,推荐应用技术标准,监督勘察设计方案的实施,并对工程质量和安全负总责。其工作贯穿岩土工程的全过程,并负责撰写勘察报告,编制方案,实施施工监理,担负总的技术责任。这样做,责任十分明确,也解决了勘察和设计脱节的问题。受业主委托,咨询公司还可以承担招投标工作,各种技术评估和技术论证,司法诉讼时的技术鉴定、出庭作证等。与我国的勘察设计单位比,有很大发挥余地。

在这种体制下,由于钻探公司受岩土工程师的指导和监督,野外记录和取样的质量可以得到保证;不可能出现钻探米数综合价格;技术含量高的岩土测试、分析评价不再处于从属地位;盲目增加工作量以提高收费成为不可能;勘察市场的恶性竞争将被彻底解决;也为技术创新提供了良好的社会环境。由于现场施工由岩土工程师监理,从而克服了外行监理内行的不合理现象。岩土工程师还可充分利用各种检验和监测手段,不断完善岩土工程设计,保证工程的安全和经济合理,也为技术创新提供了良好的社会环境。

由此可见,咨询公司充当了岩土工程全过程中总参谋部的角色。这就要求岩土工程师必须具备很高的道德素质和专业素质,有了健全的注册执业制度才能实施。岩土工程师的权力和责任都很大,万一发生事故,不仅要负法律责任,做经济赔偿,而且对今后的继续执业肯定会有很大影响。这就迫使岩土工程师必须尽心尽责,确保工程质量和安全,提高先进性和经济性。

3.大力发展咨询业技术咨询是个大行业,我国的咨询业需要大力发展。国际上咨询业非常发达,;有问题,找咨询公司已成一种思维定势。相比之下,我国无论数量、从业人员的质量、专业的覆盖面等方面,都存在很大差距。我国已经加入WTO,咨询业必然要有一个大发展。

实施条件和企业模式探索如果体制不与发达国家接轨,就很难融入全球经济,也不能从根本上解决勘察设计的落后问题。首先要创造条件,如全面推开注册工程师执业制度,并建立起一套完善的注册工程师管理制度。其次是咨询业的发展和完善,包括咨询公司的法律地位、资质标准、收费办法等。没有发达而健全的咨询业,注册岩土工程师很难有用武之地。三是保险制度。由于咨询公司和注册工程师对工程要负法律和经济责任,没有相应的保险,是无法设想的。目前有些城市的金融机构已经推出了这个险种,尚需进一步推开和完善。四是技术法规的制定,技术法规与技术标准体系的完善。此外,还有试验室认证等相关资质管理制度,工程事故鉴定制度,市场的净化和市场管理制度的完善等。

根据以往经验,改革必须逐步推进,不可能一步到位。企业可以根据各自条件和市场需要,采用不同的模式过渡。如建立若干示范性的岩土工程咨询公司或岩土工程勘察设计事务所;在设计公司内成立岩土工程专业室;岩土工程设计施工总承包等。施工力量较强的仍可发挥施工承包的优势,建设强有力的专业施工公司。知识和施工均无优势的弱小企业应自然淘汰。目前已经有了建筑设计事务所作为借鉴,有了市场经济的大环境,有了权威的专业资格标准和认证制度,如果主管部门出台一些新政策,调整一些旧规章,如勘察设计资格、收费办法、经济担保等,进行政策导向,就可加速向目标模式的过渡。

技术和经济的落后关键在于体制的落后,改革现行勘察设计体制,是发展社会主义市场经济的需要,是加入WTO后融入全球经济的需要,是科技创新和提高工程质量的需要,亟待通过政策导向,推动改革的步伐。