城市建设征地与拆迁过程中被拆迁人劳动权益的保护

摘要：随着城市化和城市现代化速度的加快，城市建设征地与拆迁工作的规模和影响越来越广泛，越来越深入。然而，目前的城市建设征地与拆迁问题研究主要集中在补偿安置层面上，对于城市建设征地与拆迁过程中被拆迁人劳动权益问题的深入研究者不多。本文从目前城市建设征地与拆迁过程中被拆迁人劳动权益的现状及趋势和城市建设征地与拆迁行为对被拆迁人劳动权益的破坏入手进行分析，试图寻求维护城市建设征地与拆迁过程中被拆迁人劳动权益的具体措施。 关键词：征地 拆迁 被拆迁人 劳动权益 保护 城市建设征地与房屋拆迁工作，在2002年初召开的全国建设工作会议上被列为建设系统维护社会稳定的三件大事之一。它是城市新增建设用地和旧城改造的唯一来源，政策性强，影响面大，做好这项工作不仅关系到经济和社会的发展，而且关系到社会稳定大局。长期以来，许多学者和城市建设征地与拆迁工作者们将工作重心集中在城市建设征地与房屋拆迁的补偿安置问题上。他们认为，合理确定与落实补偿安置工作是城市建设征地与房屋拆迁的关键之所在，是建设工程顺利开展的重要保证。然而，2001年由朱镕基总理签发的《城市房屋拆迁管理条例》仅仅对房屋拆迁之前的管理和拆迁补偿安置的基本要求做出了明确规定，至于拆迁安置之后给被拆迁人和因城市建设征地而丧失了土地的农民带来的劳动权益方面的影响，却没有具体的法律规章来做出保障。 实际上，城市建设征地与拆迁工作主要涉及到拆迁人、被拆迁人和人民政府——县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门和土地行政主管部门——三者之间的利益协调关系。其中，被拆迁人处于弱势地位，其劳动权益也面临着极大的威胁。随着城市化建设速度的加快和社会竞争机制的进一步深化，城市征地与房屋拆迁工作对被拆迁人劳动权益的影响越来越深刻。 一、城市建设征地与拆迁过程中被拆迁人劳动权益的现状及趋势 《城市房屋拆迁管理条例》第四条对被拆迁人和拆迁人的含义做出了明确的界定：拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。城市建设征地与拆迁过程中，被拆迁人主要来源于新城开发过程中的征地拆迁和老城改造过程的房屋拆迁。在实际生活中，这两种被拆迁人的劳动权益的现状及趋势存在着一定的差别。 （一）新城开发过程中被拆迁人的劳动权益。一般来说，新城开发主要规划在中心城市向农村过渡的城郊结合部。这里的被拆迁人绝大多数以农业劳动为生，且主要是菜农和果农。随着城市化发展速度的加快和人民生活质量的提高，城市居民对本地产的新鲜蔬菜和水果需求量越来越大。因而，城郊结合部的农民利用自己对集体土地的承包经营权和常年累月的蔬果种植经验，通过向城市居民输送新鲜的蔬菜和水果，赚取了越来越多的劳动收益，生活水平也有了较大幅度地提高。而且，他们也已经清醒地认识到了自己承包的土地的潜在价值将会越来越高。 （二）老城改造过程中被拆迁人的劳动权益。老城往往位于一个城市的中心，是这个城市的发祥地之一，也是这个城市当今的商业繁华地带。因此，老城改造是城市建设房屋拆迁的又一个难点。居住在此的居民往往借助优越的地理位置，拥有更多的商机和土地资源的使 用的高收益。同时，由于老城往往位于市中心地带，居住在此的居民拥有更加便利的劳动条件，如交通便利，就业机会增加，劳动信息畅通等等。 二、城市建设征地与拆迁行为对被拆迁人劳动权益的破坏 城市建设征地与拆迁工作是城市发展进程中的重要环节。它不仅可以提升城市的形象、规范城市的功能、推动当地经济发展，而且有利于方便广大市民的政治、经济、文化生活。但是，在城市建设征地与拆迁过程中，也不可避免的会触及到甚至是破坏一部分被拆迁人正常的劳动权益。 （一）城市建设征地与拆迁使被拆迁人丧失了土地承包经营权或土地使用权。根据《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”由于城市规划区主要是为城市建设和发展所划定，因此主要由国有土地构成，但也包括一部分城市建设需要征用但尚未征用的集体土地。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并由江泽民签署公布的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明文规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长；第二十六条规定了对土地承包经营权的保护，即 “承包期内，发包方不得收回承包地”。第三十五条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款”。然而，随着城市建设规模的扩大和城市规划的调整，城市建设征地与拆迁的规模和影响随之扩大。而且，在城市建设征地与拆迁过程中，无论是老城改造还是新城开发的征地与拆迁，政府往往在其中扮演了一个角色。其实，根据宪法规定，只有出于公共利益的需要，政府才能对土地实行征收或征用。也就是说，经营性用地的取得或转让与政府无关，政府根本就不应该启动征地权，更无权进行强制拆迁。然而，宪法的规定只是一种原则，且我国的宪法不具有司法意义，由于没有具体的规定对“公益”和“经营性”进行明确界定，更没有操作程序，致使用地性质的判别完全由地方政府随意确定。 这就使得被拆迁人因征地与拆迁而丧失了原先拥有的集体土地承包经营权或土地使用权，进而破坏了被拆迁人原有的劳动权益。 （二）破坏了被拆迁人稳固的劳动关系。新城开发过程中，城郊的被拆迁人原本凭借自己对集体土地的承包经营权，从事着相对稳定的农业劳动，自主经营，自我发展。这种承包主要是中国农村普遍适用的家庭联产承包责任制，以家庭成员之间的互助合作为发展模式，种植和售卖蔬菜、水果和家禽、水产养殖业，获得劳动收益，劳动关系相对简单而稳定。然而，因为城市建设征地而丧失了土地承包经营权的被拆迁人由于失去了自己奉为衣食父母的土地，无法再继续从事农业劳动。尽管许多城市在建设征地与拆迁过程中也采取了货币补偿与就业安置等种种措施来保护被拆迁人的劳动权益。但在就业机会竞争异常激烈的市场经济体制下，农民由于本身的科学文化知识和适应新知识新技能的能力较低，就业安置往往无法落实。即使刚开始勉强安置了就业岗位，但不久便在竞争中被淘汰出去了。因而，被拆迁人往往无法获得稳定的劳动关系。而在老城改造过程中，被搬迁人过去往往凭借自己优越的地理位置，家庭成员之中从事个体商业经营和服务业者较多。而一旦拆迁，补偿安置的位置往往远离城市繁华的商业区，使被拆迁人过去的劳动关系不得不发生改变。 （三）减少了被拆迁人的劳动收益，增加了被拆迁人的劳动支出。由于城市建设征地与拆迁，被拆迁人要么丧失了土地承包经营权或土地使用权，要么改变了居住地，原有的劳动关系遭到破坏。丧失了土地承包经营权或土地使用权的被拆迁人因为稳固的劳动关系遭到破坏，其劳动收益必然会随之减少。改变了居住地的被拆迁人由于丧失了过去居住于城市中心地带而享有的各项便利条件，要继续维持原有的劳动关系往往要追加劳动支出，比如交通费的增加、上下班往返途中的时间增加等。 三、保护被拆迁人劳动权益的措施 在城市建设征地与拆迁过程中，被拆迁人处于弱势地位。其劳动权益理应受到保护。然而，城市化和城市现代化的步伐又不能因此而止步不前。因此，在城市建设征地与拆迁过程中，当事人特别是作为城市建设征地与拆迁工作管理者和监督者的政府，必须采取有效的措施，来保护被拆迁人的劳动权益。 （一）城郊农村要以发展的眼光构建灵活机动的集体土地使用权的承包机制，保护被拆迁人的劳动权益。我国对农村集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地实行承包经营制度，承包方只能是本集体经济组织的农户，承包经营的期限在《中华人民共和国农村土地承包法》中也作出了明确规定，耕地的承包经营期限是三十年。但是，在现实生活中，城郊结合部的农村土地往往会随着城市建设发展的需要，不得不适时改变其承包经营权。于是，农村土地承包经营合同与城市建设征地就会存在矛盾冲突，有时甚至会演变成激烈的矛盾冲突。为避免类似的情况发生，城郊结合部的农村集体经济组织必须高瞻远瞩，配合城市建设和发展的实际，以发展的眼光制订本集体经济组织的发展规划，尤其是集体土地承包实施方案，进而构建一个灵活机动的集体土地使用权的承包机制。这就要求集体经济组织的组织者们必须全面评估、预测本集体经济组织所辖农村土地的使用现状及功能趋势、本集体经济组织人口流动情况等等，从而制订具体可操作的农村土地承包实施方案。在方案中，可以采取以家庭承包经营为主，其它承包方式为辅，主次结合的土地承包经营方式。对于土地功能可能发生重要变化的土地，采取辅助方式承包，收益归集体所有。如果说目前并不能明确预测出具体的土地功能变化的可能性，那么集体可以通过留置一部分土地采取辅助承包的方式，作为以后征地拆迁安置过程中的就近土地补偿之用。如此一来，城市建设征地与拆迁过程中被拆迁人的劳动权益便可以维持在一定程度上的稳定。