对做好安全监理工作的思考

1、工程建设安全监理职责已是法律责任

从（20031124）《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）到建设部（20061016）《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市〔2006〕248号），安全监理工作在曲折中缓慢前进。尽管困难重重，但是其地位必将越来越突出。目前看来，国家将继续强化工程监理单位的安全监理职责。对此，现场监理人员务必要有清醒的认识。对安全监理职责，恐惧、逃避、抱怨是不明智的，研究、揣摩、落实才是正理。

安全监理职责由明确的法律条文和规范性文件确定，主要见（20031124）《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）第4、14、26、57、58条和（20061016）建设部《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市〔2006〕248号）的具体规定。总的提法是：“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”

（20031124）《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）第14条明确规定了工程监理单位的技术审核义务和作业控制的环节。

技术审核主要指对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案的审核。“第十四条工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。”技术审核的具体范围见第26条，（20090513）《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》。

作业控制的环节是“发现存在安全事故隐患、警戒、指令、暂停、报告”。“第十四条……工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”

作业控制的起点是“发现存在安全事故隐患”。只要“发现存在安全事故隐患”，项目监理机构就必须按“发现存在安全事故隐患、警戒、指令、暂停、报告”的环节走到底。

所谓“安全事故隐患”，指对安全生产规范的不符合，主要包括：

对建设工程安全生产有关法律、法规和工程建设强制性标准的直接不符合；对建设工程安全生产有关法律、法规和工程建设强制性标准的间接不符合，如对依据建设工程安全生产有关法律、法规和工程建设强制性标准编制的合同文件和技术文件的不符合。所谓“发现”，指证据充分的法律意义上的发现。

2、落实建设安全监理职责的三个基本点

2.1 尽职尽责须有三个基本点

那么，究竟应当怎样落实安全监理职责呢？必须把握三个基本点：全面贯彻法律标准，体现专业性；体面线点逐渐深入，体现参与性；渐次用尽各种手段，体现外部性。只有为全面贯彻法律和标准，足够深入地参与活动，渐次用尽各种手段，才能算是尽职尽责。

2.2 全面贯彻法律标准，体现专业性

安全监理从实质上讲是一种“专业化”的符合性监督检查。符合性的尺度是建设工程安全生产有关的法律和标准。项目监理机构必须掌握法律和标准的体系，达到专业化的程度，符合下列要求：明白自身应符合什么；明白别人应符合什么；明白应怎样让别人符合。

2.3 体面线点逐渐深入，体现参与性

安全监理从时间上讲是一种“参与性”的控制。只有参与到对象活动中去，才能实现对其的有效控制。要灵活掌握参与深度。参与深度可以大致分为：巡视、旁站、见证、验证。具体是：

巡视。属于全面性参与。着眼于作业活动的“体”。全面接触某种人机系统活动的总体，凡是其活动范围都参与到（看到、走到、监控到），主要体现对系统的警示，使其始终保持谨慎心态，不敢违反规范。

旁站。属于程序性参与。着眼于作业活动的“面”。在人机系统活动中抓住一个面，旁观作业活动是否按一定程序实施，主要是形成进一步的压力，使其尽量更符合规范。要点在于形成一种氛围，一般不要求必须发现“不符合”。即使发现“不符合”，也最好通过提醒作业人员，使其自然消除，不再反复。

见证。属于符合性参与。着眼于作业活动的“线”。在人机系统活动中抓住一条作业路线，沿路线观察作业活动是否符合规范，并且要积极纠正“不符合”。经过见证的活动，有根据确信其对规范的足够符合性。

验证。属于针对性参与。着眼于作业活动的“点”。在人机系统活动中抓住关键点，验证其对规范的符合性，并形成一系列证明文件。验证的实施，可以避免重大的技术问题和被追究法律责任。

2.4 渐次用尽各种手段，体现外部性

安全监理从功能上讲是一种“外部化”的社会中介组织的安全服务。安全监理针对人的行为，具有外部性，必须通过被监理的组织（主要是其直接负责的主管人员）间接起作用，而不能越位直接操作。安全监理属于“监督管理”，不属于“生产管理”。安全监理不可能解决所有问题，但是必须尽最大努力。实行过程监管，“事前预控，事中监督，事后总结”，“该审的审、该查的查、该管的管、该报的报”。渐次用尽各种控制手段。可以采取的控制手段包括“会商、告知、许可、警戒、指令、暂停、报告”。具体是：

a）会商

尽量采用会商的办法沟通思想，解决问题。组织建设、施工单位等单位共同协商，就施工现场安全管理达成共识。

b）告知

告知主要包括：

对建设单位的告知。建设单位的安全生产义务及相关事宜，项目监理机构宜以书面形式告知。对施工单位的告知。需要施工单位符合的和配合的，项目监理机构宜及时以书面形式告知。

c）许可

对组织、技术、投资、场地、培训、开工等关键性因素或环节应采取许可（主要是核准、备案）的办法严密控制。

d）警戒

警戒的具体形式包括批评、训诫、警告、通报。项目监理机构发现轻微的安全事故隐患，凡能够立即消除的，负有安全监理职责的人员可向施工单位管理人员发出警戒，监督其组织整改，并记录在个人的监理日记中。

e）指令

项目监理机构发现较大的安全事故隐患，应书面指令施工单位立即整改。

指令按严肃程度分两个等级：

如警戒发出后，施工单位未能及时消除安全事故隐患，或者负有安全监理职责的人员认为有必要，应发出《监理工作联系单》，要求施工单位限期整改并及时书面回复。负有安全监理职责的人员应按时复查整改结果，并记录在项目监理日志中。负有安全监理职责的人员认为有必要时，应发出《监理通知单》，要求施工单位限期整改并限时书面回复。负有安全监理职责的人员按时复查整改结果，并记录在项目监理日志中。《监理通知单》宜抄报建设单位。

凡发给施工单位的安全监理指令，必须有回复和复查记录，构成“指令-回复-复查记录”文件闭合。必要时应附有影像记录。（注：实际工作中，这点很难做到，因为很多施工单位对监理指令拖着不办，反而使监理机构陷于被动。对此，总监理工程师应灵活化解。总监理工程师要注意适当多发监理工程师通知。通知内容要单一具体，一事一文。同一件事可以反复发通知，新通知包含旧通知，形成一个通知链，以体现出监理机构督促解决问题的努力过程。不能拘泥于监理工程师通知的回复问题而不敢发通知。考虑到施工安全生产工作的特殊性，不必强求监理工程师通知都能回复。可以用“监理工程师通知（安全）”的办法把有关安全的通知单列，单独编号。）下达指令，可根据情况的轻重缓急程度，暂时停止或直接禁止局部的个别的作业环节。

f）暂停

《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）第14条规定“要求施工单位暂时停止施工”是工程监理单位的义务。

项目监理机构发现施工现场安全事故隐患情况严重的，应及时下达工程暂停令，要求施工单位停工整改，并同时报告建设单位。安全事故隐患消除后，施工单位提出复工申请，监理单位应检查整改结果，签署复查或复工意见。

工程暂停令主要适用于以下情况：

施工单位拒绝项目监理机构管理；施工单位未经许可擅自施工；施工现场安全事故隐患情况严重；必须进行安全应急。

应高度注意具有下列属性的安全事故隐患：

有安全事故记录但主要负责人仍持麻痹思想和侥幸心理的施工单位的安全事故隐患；危险性较大的分部分项工程范围内的安全事故隐患；长期存在积累起来的安全事故隐患；反复出现的安全事故隐患；成群出现的安全事故隐患；已经导致过事故但损失轻微的安全事故隐患。

下达工程暂停令，可根据情况的缓急程度，给以适当的最后预警。

g）报告

报告主要适用于以下情况：

个案报告（法定的）。施工单位拒不整改或不停工整改的，项目监理机构应当及时向工程所在地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告，以电话形式报告的，应当有通话记录，并及时补充书面报告。可同时通报建设单位。

专题报告（自选的）。项目监理机构总监理工程师认为有必要时，可主持编写书面安全监理专题报告，根据需要送建设单位、建设工程安全生产监督机构、建设主管部门或工程项目的行业主管部门、安全生产监督部门及工程监理单位。也可抄送施工单位。

月度报告（自选的）。项目监理机构的安全监理月报或监理月报可根据情况送建设工程安全生产监督机构、建设主管部门或工程项目的行业主管部门、安全生产监督部门。

3、结语

在当前建筑市场的复杂条件下落实安全监理职责，必然要经历一个相当复杂艰巨的斗争历程，要注意实际监理工作的“有理有利有节”，善于调动建设单位的积极因素，化解施工单位的消极因素。在这方面，总监理工程师任重道远。总监理工程师务必如履薄冰，如临深渊，举重若轻，举轻若重，万不可掉以轻心，以致丧失原则，授人以柄，陷于被动。