城市规划变城乡规划的 三部曲

城市规划变城乡规划的三部曲之第一部：思想启蒙 看清“规划滞后”之弊

迎宾大道案件提供的契机

2003年7月11日，“轰隆隆”一声巨响，迎宾大道上的“锦城豪廷”和“红枫半岛花园”刚修建至3楼的违法建筑被坚决炸掉。

“迎宾大道案件相关责任人因违规审批而被判了刑，这在成都市及全国历史上还是第一次。”成都市规划局助理巡视员苟正康回忆说。

当时正值成都城乡一体化战略试点顺利实施，于是，结合规范化服务型政府建设，成都市顺势在吏治整肃的同时进行统筹城乡规划的“思想启蒙”。

“规划滞后，给规划服从项目的权力寻租提供了巨大制度空间。”市规划局一名规划编制人员说，“当时成都规划太滞后了。2001年下半年‘锦城豪廷’项目作为建设项目申请时，迎宾大道此地段居然没有控制性详细规划，只好仓促编制控规用于审批。”

迎宾大道案件是成都当时规划滞后的一个突出反映。

规划滞后，权威性自然不高，随意性大，规划人员主观上认为规划的每一个环节可以修改。规划滞后同时容易带来规划监督和管理体制失灵等一系列并发症。

现在回头审视，更能够体会成都在城乡一体化试点时即启动规划变革的另一层深意：按照城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略部署和“三个集中”的要求，充分发挥城乡规划战略引导、综合调控和资源配置的作用，科学制定规划，严格执行规划，促进全市经济社会又好又快发展。

规划滞后成为“靶子”

位于中心城区迎宾大道的规划编制情况尚且如此，其他区域的规划水平之低可见一斑。粗粗梳理，规划的滞后大致有以下几种：

一是农村规划缺位。成都广大农村地区没有指导建设和发展的法定规划，没有建立村镇规划管理制度；部分镇已有的规划水平低下，本身在政策上和技术上的不可操作性。规划对乡镇企业建设缺乏引导和监管。

二是产业布局混乱。最明显的是工业布局分散。当时的城市规划没有体现统筹城乡、集约集群集中发展的思想，有限的建设用地规划给每个乡镇平均分，不管有无条件，“开发区”每个乡镇一个，甚至一些村也在田坝里栽个牌子号称“开发区”，结果是有的区域无地可开发，有的开发区则是“白天晒太阳，晚上照月亮”文章来源：中国公务网 2007-3-25 9：53：21.

三是城市扩张失控。夹道和重复建设多。不少建筑尤其是城郊结合部的建筑“建了拆，拆了建”的现象反复上演，违法建设屡禁难绝，大量的资金和资源被浪费。

四是规划审批失序。迎宾大道案件就是一个典型缩影。

五是执政成本偏高。在科学发展的新阶段，不按规划的发展就不是科学发展。城市规划本身的历史性弊端是其中一个重要根源。

解放思想 顺势而为

“原来那些规划多为手工上图，精确度不高，数据不准，科学性和操作性很差。”市国土局规划处处长冉从贵说。

市经委工业园区处处长缪毓玲回忆说：“工业布局以前没有统一规划。2003年，市经委会同有关部门对工业区情况进行了一次大规模调研，发现分布太乱，不集中不行，怎么集中？只有先规划，所以就有了后来的《成都市工业发展布局规划（2004~2020）》，这是成都市历史上第一次系统规划工业布局。”

全国的其他很多城市也同样面临规划滞后之困，变革不适应新时期城乡发展规律的规划已渐成共识。2006年11月22日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《城乡规划法（草案）》。会议决定，该草案进一步修改后由国务院提请全国人大常委会审议。

建设部城乡规划司司长唐凯2006年早些时候说，《城乡规划法（草案）》把城市和乡村建设看成是整体的系统工程。唐凯说，现行的《城市规划法》目前已有多处不能满足实践的需要，主要问题包括：农村规划基本未考虑；把规划只看作技术性问题而不是政府公共政策；对违反规划行为的法律责任规定比较含糊等。

3年多之后再看，当年成都城乡一体化战略提出的变“城市规划”为“城乡规划”的举动，不是突发奇想式的变革，而是解放思想，实事求是，顺应城乡发展规律的顺势之举。

第二部：突破分治 城乡规划从无到有

新的问题：怎么突破？

城乡一体化战略要求规划必须发挥战略引导和综合调控作用，按照“三个集中”的原则，优化配置各类城乡资源，统筹城乡交通、能源、教育、卫生、文化等各项基础设施建设，达到城乡一体、协调发展的目的。然而在当时，城市规划滞后、城乡分治之弊认识刚刚清楚之后，由此又引发一个新的问题：怎么突破规划的城乡分治？城乡规划应该是个什么样的规划？

一开始，有人以为突破规划的城乡分治很简单，“不就是把农村规划补起嘛？”可是落实到规划编制上，规划人员却感到像老虎吃天无从下口。

“刚开始大家没有领会到‘三个集中’的内涵，规划人员就以为编制城乡规划仅仅是补充以前没有规划的乡村规划，结果大错特错。”成都市规划局一位工作人员告诉记者，突破城乡分治并不是有些人所想象的“城市规划+农村规划”方式，绝不只是做一下加法。这样做本质上依旧是城乡割裂，城市和乡村“两张皮”。

“那时候的学习会议很多，开始大家都不清楚城乡一体化是怎么回事，与自己的工作有什么关系，”一位规划人员告诉记者当初遇到的困惑，“还是画线条，上颜色，为什么就不一样了？”

钥匙：“三个集中”

作为科学发展和依法行政的基础，规划必须反映科学发展的规律。科学的规划首先是要用科学的思想、科学的办法去制订。

工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中的“三个集中”顺应了城乡、三次产业、社会化大生产的规律。把工业集中到集中发展区去，集中发展区一般设在城镇，集中的工业带动第三产业的发展，人口也就逐渐集中到城镇中去了，人气、商气也就有了。工业化推动城市化，于是农民集中到重点镇以上的城市中去顺理成章，在集中的同时发生生产和生活方式的转变，从农民变为产业工人或服务业的工作人员，享受按照城市标准配套的居住和就业、社保等公共福利保障，共享城市化的文明和实惠。同时，腾出的农用地搞规模经营，发展现代农业，促进了收入的增加，促进城乡同发展共繁荣。

不单在全市范围内要推进“三个集中”，具体到一个重点规划区，也要按照“三个集中”来规划城乡形态。科学的规划解决真正、科学地集中，体现好了“三个集中”的规划，就是科学的规划。

“三个集中”是规划的目标，但更是办法，也是检验规划是否科学的一条重要标准。“三个集中”好比一把钥匙，成为规划编制和实施的指导思想。随着成都市一系列文件的出台，人们慢慢理解了“三个集中”，并开始逐步将之体现在规划上。

2003年，成都市抓住国土资源部试点土地利用总体规划修编的机会，成为试点城市之一。经建设部批准，成都同时开始了城市总体规划修编。成都市工业发展布局规划、成都市商业发展布局规划等产业规划也开始编制。各规划打破过去各自割裂甚至“打架”的旧有格局，编制时相互对照，紧密衔接一致。

“通常人们认为‘三个集中’只针对农村地区，其实它对于原有城市地区的发展也具有很大作用。比如我们编制的成都商业发展布局规划，就主要是调整商业过于分散的业态，将其分类集中，进行规划调整；物流，也不再分散布局，而是按照三个层次进行集中规划；现代服务业，金融、总部经济的布局也强调合理集中；城市的居住形态也开始发生变化，大力推进紧凑、节约的城市发展模式，并制定了新的规划技术管理技术规范，按照‘放开高度、控制密度、提高城市容积率’的思路进行规划。”2006年12月1日下午，市规划局副局长兼总规划师张樵告诉记者他对“三个集中”在规划上的作用的理解。而2003年成都城乡一体化刚刚推行时，这位总规划师说了一句广为流传的话：“我们在学校就只学了城市规划，城乡规划没有学过，连教材都没有”。人依旧是那些人，“三个集中”改变了这些人，这些人再通过手里的工作改变了城市的规划和发展。

全新规划 蓝图初成

指导思想的问题解决了，思路豁然开朗。2003年至2006年，成都市编制规划数量之多，速度之快，效率之高，覆盖之广，居于历史之最

科学编制规划的工作加速运转。《成都市土地利用总体规划大纲（2004~2020）》编制完成，并通过国土资源部评审。经建设部批准，《成都市城市总体规划大纲（2004~2020）》修编完成。《成都市工业布局发展规划（2004~2020）》等产业发展规划相继完成全新编制。