城市规划变城乡规划的三部曲

“迎宾大道案件相关责任人因违规审批而被判了刑，这在成都市及全国历史上还是第一次。”成都市规划局助理巡视员苟正康回忆说。下面鲁班乐标为大家带来关于城市规划变城乡规划的三部曲的相关内容，以供参考。

当时正值成都城乡一体化战略试点顺利实施，于是，结合规范化服务型政府建设，成都市顺势在吏治整肃的同时进行统筹城乡规划的“思想启蒙”。

“规划滞后，给规划服从项目的权力寻租提供了巨大制度空间。”市规划局一名规划编制人员说，“当时成都规划太滞后了。2001年下半年‘锦城豪廷’项目作为建设项目申请时，迎宾大道此地段居然没有控制性详细规划，只好仓促编制控规用于审批。”

迎宾大道案件是成都当时规划滞后的一个突出反映。

规划滞后，权威性自然不高，随意性大，规划人员主观上认为规划的每一个环节可以修改。规划滞后同时容易带来规划监督和管理体制失灵等一系列并发症。

现在回头审视，更能够体会成都在城乡一体化试点时即启动规划变革的另一层深意：按照城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略部署和“三个集中”的要求，充分发挥城乡规划战略引导、综合调控和资源配置的作用，科学制定规划，严格执行规划，促进全市经济社会又好又快发展。

规划滞后成为“靶子”

位于中心城区迎宾大道的规划编制情况尚且如此，其他区域的规划水平之低可见一斑。粗粗梳理，规划的滞后大致有以下几种：

一是农村规划缺位。成都广大农村地区没有指导建设和发展的法定规划，没有建立村镇规划管理制度；部分镇已有的规划水平低下，本身在政策上和技术上的不可操作性。规划对乡镇企业建设缺乏引导和监管。

二是产业布局混乱。最明显的是工业布局分散。当时的城市规划没有体现统筹城乡、集约集群集中发展的思想，有限的建设用地规划给每个乡镇平均分，不管有无条件，“开发区”每个乡镇一个，甚至一些村也在田坝里栽个牌子号称“开发区”，结果是有的区域无地可开发，有的开发区则是“白天晒太阳，晚上照月亮”文章来源：中国公务网 2007-3-25 9：53：21.

三是城市扩张失控。夹道和重复建设多。不少建筑尤其是城郊结合部的建筑“建了拆，拆了建”的现象反复上演，违法建设屡禁难绝，大量的资金和资源被浪费。

四是规划审批失序。迎宾大道案件就是一个典型缩影。

五是执政成本偏高。在科学发展的新阶段，不按规划的发展就不是科学发展。城市规划本身的历史性弊端是其中一个重要根源。

解放思想 顺势而为

“原来那些规划多为手工上图，精确度不高，数据不准，科学性和操作性很差。”市国土局规划处处长冉从贵说。

市经委工业园区处处长缪毓玲回忆说：“工业布局以前没有统一规划。2003年，市经委会同有关部门对工业区情况进行了一次大规模调研，发现分布太乱，不集中不行，怎么集中？只有先规划，所以就有了后来的《成都市工业发展布局规划（2004~2020）》，这是成都市历史上第一次系统规划工业布局。”

全国的其他很多城市也同样面临规划滞后之困，变革不适应新时期城乡发展规律的规划已渐成共识。2006年11月22日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《城乡规划法（草案）》。会议决定，该草案进一步修改后由国务院提请全国人大常委会审议。

建设部城乡规划司司长唐凯2006年早些时候说，《城乡规划法（草案）》把城市和乡村建设看成是整体的系统工程。唐凯说，现行的《城市规划法》目前已有多处不能满足实践的需要，主要问题包括：农村规划基本未考虑；把规划只看作技术性问题而不是政府公共政策；对违反规划行为的法律责任规定比较含糊等。

3年多之后再看，当年成都城乡一体化战略提出的变“城市规划”为“城乡规划”的举动，不是突发奇想式的变革，而是解放思想，实事求是，顺应城乡发展规律的顺势之举。

第二部：突破分治 城乡规划从无到有

新的问题：怎么突破？

城乡一体化战略要求规划必须发挥战略引导和综合调控作用，按照“三个集中”的原则，优化配置各类城乡资源，统筹城乡交通、能源、教育、卫生、文化等各项基础设施建设，达到城乡一体、协调发展的目的。然而在当时，城市规划滞后、城乡分治之弊认识刚刚清楚之后，由此又引发一个新的问题：怎么突破规划的城乡分治？城乡规划应该是个什么样的规划？

一开始，有人以为突破规划的城乡分治很简单，“不就是把农村规划补起嘛？”可是落实到规划编制上，规划人员却感到像老虎吃天无从下口。

“刚开始大家没有领会到‘三个集中’的内涵，规划人员就以为编制城乡规划仅仅是补充以前没有规划的乡村规划，结果大错特错。”成都市规划局一位工作人员告诉记者，突破城乡分治并不是有些人所想象的“城市规划+农村规划”方式，绝不只是做一下加法。这样做本质上依旧是城乡割裂，城市和乡村“两张皮”。

“那时候的学习会议很多，开始大家都不清楚城乡一体化是怎么回事，与自己的工作有什么关系，”一位规划人员告诉记者当初遇到的困惑，“还是画线条，上颜色，为什么就不一样了？”

钥匙：“三个集中”

作为科学发展和依法行政的基础，规划必须反映科学发展的规律。科学的规划首先是要用科学的思想、科学的办法去制订。

工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中的“三个集中”顺应了城乡、三次产业、社会化大生产的规律。把工业集中到集中发展区去，集中发展区一般设在城镇，集中的工业带动第三产业的发展，人口也就逐渐集中到城镇中去了，人气、商气也就有了。工业化推动城市化，于是农民集中到重点镇以上的城市中去顺理成章，在集中的同时发生生产和生活方式的转变，从农民变为产业工人或服务业的工作人员，享受按照城市标准配套的居住和就业、社保等公共福利保障，共享城市化的文明和实惠。同时，腾出的农用地搞规模经营，发展现代农业，促进了收入的增加，促进城乡同发展共繁荣。

不单在全市范围内要推进“三个集中”，具体到一个重点规划区，也要按照“三个集中”来规划城乡形态。科学的规划解决真正、科学地集中，体现好了“三个集中”的规划，就是科学的规划。

“三个集中”是规划的目标，但更是办法，也是检验规划是否科学的一条重要标准。“三个集中”好比一把钥匙，成为规划编制和实施的指导思想。随着成都市一系列文件的出台，人们慢慢理解了“三个集中”，并开始逐步将之体现在规划上。

2003年，成都市抓住国土资源部试点土地利用总体规划修编的机会，成为试点城市之一。经建设部批准，成都同时开始了城市总体规划修编。成都市工业发展布局规划、成都市商业发展布局规划等产业规划也开始编制。各规划打破过去各自割裂甚至“打架”的旧有格局，编制时相互对照，紧密衔接一致。

“通常人们认为‘三个集中’只针对农村地区，其实它对于原有城市地区的发展也具有很大作用。比如我们编制的成都商业发展布局规划，就主要是调整商业过于分散的业态，将其分类集中，进行规划调整；物流，也不再分散布局，而是按照三个层次进行集中规划；现代服务业，金融、总部经济的布局也强调合理集中；城市的居住形态也开始发生变化，大力推进紧凑、节约的城市发展模式，并制定了新的规划技术管理技术规范，按照‘放开高度、控制密度、提高城市容积率’的思路进行规划。”2006年12月1日下午，市规划局副局长兼总规划师张樵告诉记者他对“三个集中”在规划上的作用的理解。而2003年成都城乡一体化刚刚推行时，这位总规划师说了一句广为流传的话：“我们在学校就只学了城市规划，城乡规划没有学过，连教材都没有”。人依旧是那些人，“三个集中”改变了这些人，这些人再通过手里的工作改变了城市的规划和发展。

全新规划 蓝图初成

指导思想的问题解决了，思路豁然开朗。2003年至2006年，成都市编制规划数量之多，速度之快，效率之高，覆盖之广，居于历史之最

科学编制规划的工作加速运转。《成都市土地利用总体规划大纲（2004~2020）》编制完成，并通过国土资源部评审。经建设部批准，《成都市城市总体规划大纲（2004~2020）》修编完成。《成都市工业布局发展规划（2004~2020）》等产业发展规划相继完成全新编制。

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