建设工程质量保险模式的思考

建设工程质量直接关系人们的生命财产安全，随着建筑业规模的迅速扩张，建筑复杂性带来了诸多风险，工程质量管理面临前所未有的压力。在建设工程领域引入工程质量保险制度，是国际的通行做法。2005年，原建设部与保监会联合下发了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》（建质〔2005〕133号），意味着工程质量保险制度的正式推行。随后，上海、北京等多个城市积极开展建设工程质量保险试点工作，但总体而言推进缓慢，效果不尽如人意。2016年2月，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，国家再次建立工程质量保险制度的意愿显现。但总体而言，工程质量保险制的实践缓慢。本文的目的在于通过对我国目前工程质量保险制度实践的分析与思考，一方面固化已有成果，另一方面改善现存的不足，思考优化当前建设工程质量保险模式。

文献述评

文献回顾

关于我国建设工程质量保险的研究较多，但大多是从宏观视角分析当前工程质量保险试点工作存在的问题，武振（2016）、张协奎、彭奕晖、杨观帝（2016）从政策法规、市场环境、第三方制度力量等分析了现行工程质量保险存在的问题。王宏新（2015）以住宅工程质量保险为视角，认为应通过加快立法工作、构建信用评价体系、改革保险费率、培育第三方鉴定机构等途径完善住宅工程质量强制保险制度。[1]一些学者专家从经济学的角度论证工程质量保险的重要性和必要性。赵海鹏、陈小龙等人（2007）运用外部性理论，从社会成本与社会福利变化的角度论证了建立工程质量保险的必要性，并分析了建筑工程质量缺陷造成外部不经济的机理。曹晓兰采用成本效用曲线探讨逆选择和道德风险的防范与控制。还有一些学者和专家致力于对住宅质量保险发展瓶颈的分析研究。

基于现有文献的思考

由上述研究可见，诸多学者的研究论证了质量保险制度的实施是必要和有价值的。面对建设工程具有投资大、涉及面广、建设周期长、利益相关程度高、技术要求复杂等特点，推进建设工程质量保险的现实意义显而易见。从理论角度看，工程质量保险的引入是利益相关方多元治理的结果，是单一政府管理到多元管理体制转变的实践。这实质是多元协作治理、多元主体多中心治理等理论的实践，这些理论强调通过不同行动者之间的协作来解决集体行动困境问题，实现共同目标[2]。从实践角度看，首先，引入工程质量保险可以规避工程技术风险。其次，减轻企业负担。施工企业在投入施工前需要缴纳投标保证金、质量保证金等多种类型的保证金，极大的挤占了企业的流动资金，增加企业交易成本和负担。若引入质量保险制度，便可以保险合同的方式替代缴纳保证金，极大的减轻企业负担。第三，转变政府职能，通过引入社会管理和市场手段加强对工程质量的监管。保险公司充当第三方监管的角色发挥社会管理职能实现对建筑质量和安全的监控。一方面，保险公司可代表小业主参与质量监控。作为商业机构，为了减少赔付，保险公司必然有利益趋动力去控制质量，从建筑设计阶段就介入质量管理，派出独立第三方质量检查机构，从施工图审查开始就对质量进行控制，对于质量缺陷，提交相关进行整改，成为在政府监管、市场监理之外的又一个管控质量的渠道，从国际上的长期实践经验看，能够有效改善工程质量。另一方面，它通过用经济杠杆和信用机制约束工程建设各方行为。但需要注意的是，工程质量保险制是政府、各参建单位、业主、保险公司等诸多方共同作用、利益协作的结果，任何一方抱持不合作的态度或不参与投保，都可能使工程质量保险制陷入困境。

工程质量保险制度实践的阶段性发展

酝酿阶段（2005年以前）

早在2000年国务院发布了《建设工程质量管理条例》，明确五方责任主体责任义务和规定了建筑工程质量具体保修年限。政府部门也开始酝酿工程保险制度，将工程质量保险作为一个专门的课题进行系统研究，并先后于2002年，2004年与中国人民财产保险股份有限公司共同赴法国、西班牙等国家调查研究工程质量保险的实施现状。建设部与中国人民保险公司签订的“A级住宅质量保证保险合作协议”，标志着住宅建设领域质量保险制度的重大突破，为我国工程质量保险制度的发展提供了一个总体框架。

文件出台、试点阶段（2005年-2015年）

经过大量的调查研究，2005年住建部发布了《建筑工程质量保修保险试行办法》，为工程质量保险制的推行提供了政策上的指导，标志着工程质量保险正式进入政策视野。北京、上海、深圳等14个城市作为试点试行建设工程质量保险，并纷纷制定相关条例办法培育良好的政策土壤。2006年5月，保监会批准了《建设工程质量保险》条款，并开始正式实施工程质量保险项目。2009年4月，住房和城乡建设部发布了《关于进一步加强建筑工程质量监督管理的通知》，再次要求推行工程质量保险制度。但实践显示，工程质量保险制一直推进不力，仅有少数几个项目愿意投保。归其原因可能有：一是保障范围过宽导致保费过高，建设单位压力过大，投保积极性不高；二是政府职能和利益冲突导致保险难以落实。例如上海虽然通过地方立法明确规定保险可以替代物业保修金，但是在实际执行中，政府部门既负责管理保修金又负责审核保险替代保修金的事宜，职能和利益冲突导致保险难以落实。

工程质量保险模式探索再次进入政策视野

（2015年至今）2015年国家发改委、保监会印发《关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》，要求加强对重大工程建设的保障力度。2016年2月，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出“实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度。建立大型工程技术风险控制机制，鼓励大型公共建筑、地铁等按市场化原则向保险公司投保重大工程保险。”这些政策的出台，显示国家希望利用保险手段助推建筑行业的发展特别是提高工程质量的意愿。

当前工程质量保险实践的困境

尽管政府部门已提供了较为积极的政策环境，但在现实层面操作上仍然存在许多障碍。这种困境来自于政策环境、技术层面等多方面的障碍。

鼓励投保而非强制投保，积极性不高

根据目前的建筑市场情况投保主体分为两种投保形式：强制投保和鼓励投保。我国尚未立法确定工程质量保险的强制性地位，目前建设工程质量保险政策均属自愿保险，无强制效力。在政府主导作用不够明显的情况下，加之保险公司的主体角色亦未完全建立，导致建设工程质量保险制的实践动力不足，进展缓慢。

作为第三方的质量检查机制不够健全

保险公司需要对所投保的工程进行全过程的监管，需要聘请第三方的建设工程质量安全风险管理机构（TIS）对保险责任的内容实施风险管理。但是，在我国现有的建设工程质量控制体系中并无TIS或等同体。目前，我国从事工程质量监督工作的机构主要有两类，一类是监理单位，它受委托于建设单位；另一类是质量监督站，它是受建设行政主管部门委托，对建设工程进行监督。但这两类机构都不属于真正意义上的第三方的质量检查机构。前者受利益驱使，难以保持客观中正为保险公司提供科学准确的评估。后者监督的主要方式为巡查和抽查，难以做到全过程的监管。

与保险机构存在的分歧

关于保险期限的设计问题，是目前与保险机构在工程质量保险制度设置过程中，最突出的一个矛盾分歧。我国在保险制度的设定中明确要求，“保险保障的范围和期限不低于法律法规规定的保修范围和期限”，而相关条例规定地基基础和主体的保修期为设计的使用年限，也就是结构的全寿命周期。但对于这一点，保险公司是无法接受的，其认为对于超长保险期限的建设工程质量保险，缺乏市场供给，可操作性差，在国外工程质量保险也无可参考的案例。这也是导致制度难以真正实施的重要原因。

优化建议

修订工程质量保险相关法律法规，依靠政策强制推动

实践显示，凡是工程质量保险开展比较成功的国家，例如法国、西班牙等，无不是通过立法确定工程质量保险为强制险。参考发达国家的先进经验，通过修订《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等相关法律法规，以法律、行政法规的形式明确界定工程质量保险的定位为强制险。但是，修改上位法的周期比较长，建立新的法律尚须时日。可以考虑从地方条例、部分规章入手，在试点城市率先推行工程质量强制性保险。目前北京已将工程质量保险列入《北京建设工程质量管理条例》当中，正式推行建设工程质量保险制度。

引入独立的工程质量风险管理机构

在实行工程质量保险过程中，引入独立的第三方风险管理机构或相关专业技术人员，进行工程质量风险检查，构建事前预防、事中控制和事后理赔的全链条风险管理机制。风险管理机构应当独立，不得与工程的建设单位、施工单位等参建主体有任何关系，只受保险公司委托，为保险公司开展风险评估和风险控制，监管参保工程设计、施工全过程。该机构既要懂保险也要懂工程建设，这就要求相关从业人员应当是保险专业与建设工程专业的复合型人才。

采用共保模式，增强保险业的抗风险能力

建设工程质量缺陷保险风险巨大，是保险公司积极性不高的重要原因之一。从保险公司角度考虑，为增强其抵御风险能力，建设工程质量保险的承保可以采用共保模式，即由具备一定实力的保险公司组成共保体。通过设置“统一保险条款、统一费率范围、统一理赔服务、统一信息平台”的共保要求，是在建设工程质量保险制度发展初始阶段解决“一放就乱”的混乱局面、净化市场的非常措施。

建立工程质量信用评价体系

建立参建各方和工程项目负责人的诚信体系，实行工程质量风险管理制度的强制约束，对于出现质量问题、“败德行为”的企业和个人对外公布，并根据信息等级差异化调整保险费率，增加技术不合格的建筑从业人员的投保成本和激励保险公司在投保审核时采用建筑规范以减少保险赔偿，充分发挥建设工程各方主体的主观能动性。