城市规划应关注农民工

在我国，农民工泛指无某地区常住户口而在该地区从事各种活动的农村剩余劳动力人口。自20 世纪80年代我国改革开放以来，农民工数量迅猛增加。1998年我国农民工人口数已达6400万人，进入了历史上罕见的高峰期。占流动人口总数的70- 80%。我国农民工的一个显著特征是：从农村流向城市，从经济不发达地区流向经济发达地区。城市已成为农民工的节点。事实上，农民工已成为城市人口的一部分，他们在城市里生活和工作的状况与城市的各项发展密切相关，从而对城市的建设发展提出了新的要求。但由于种种原因，目前我国对农民工的研究，还主要集中在社会学、人口学和经济学界，在规划学界则较欠缺。城市规划作为城市发展的龙头，有必要对这一特殊群体的活动规律有个清楚的认识，并在城市规划中反映出来，这对加强城市规划和城市各项建设无疑具有现实意义。

基于此出发点，笔者对开封市的流动人口进行了研究。根据开封市2001年人口普查资料统计，开封市农民工中约有90%来自农村地区，其中已居住达一个月以上者约90%以上，而这一部分农民工中，80%为从事工业、商业、服务业的经济型流动人口。他们的行为特征是极具代表性的。根据开封市2001年人口普查资料和近几年流动人口管理统计资料显示，开封市城区的暂住人口占全市辖区内暂住人口的85%，而近年来则上升到87.2%。

◎农民工的特点：劳动适龄人口比重较高。农民工主要集中在19—30岁及31—40岁这两个年龄段，共占78.71%，主要为青壮年。

总体文化素质低。文化结构两头小中间大，以初中及高中或小学文化程度为主，共占了75.6%。

来源地广泛。其中来自本省的占45.17%，省外来源地主要为邻近的山东、湖南两省。省内来源地主要集中在开封市周边地区或与开封市有便利交通联系的地区。显然，交通便利是促使人口流动的重要因素。

职业构成。服务业在流动人口所从事的职业中占很大比重，其吸纳力已远远超出建筑业及建筑装修业。

收入普遍很低。收入在600元以下者占总数78.11%，收入在900元以上者仅占4.2%。

就业地点的空间分布较分散，几乎遍布开封各个角落。但我们发现：虽然职业空间分布呈大分散的格局，但在局部街区相对集中。农民工所从事职业在每个城区的分布上存在差异，服务业、工业、手工业和建筑装修业占较大比重，而商业相对少一些；

上下班交通方式主要以步行、公交车和自行车为主，而步行方式占51.81%。这从一定程度上说明，农民工居住地和工作地之间距离较近。

上下班单程耗时一般很短。以不到二十分钟者居多，占64.86%；21至40分钟者次之，占23.49%。同样说明了民工居住地和工作地之间相隔较近。

人均出行频率高。我们从调查中发现：农民工出行频率为3.59次／人*日，而城市居民的日出行频率仅1.38次／人*日。前者是后者的2.6倍，差别很大。

◎分析思考：由于文化素质不高，农民工普遍集中于服务业、商业等第三产业部门，但不同职业的空间分布存在差异。由于开封市第三产业中的服务业、商业和手工业就业吸纳力较高，故成为农民工就业的主要舞台。这一现状同样存在于中国其它城镇。这一方面说明我国城镇第三产业的发展严重滞后，需要大力发展，另一方面也说明合理引导农民工的就业趋向是加快第三产业发展的有效途径。2002年，我国三次产业的产值构成为19.6%，49.1%，31.3%；相应的劳动力构成为52.2%，23.0%，24.8%。显然，我国第三产业的产值构成与劳动力构成均偏低。而现代社会，第三产业的情况如何恰恰是衡量一个城市乃至一个国家社会经济发展程度的重要标志。2001年，世界各国三次产业构成依次为6%、34%和 60%。第三产业已成为世界经济支柱。我国要加速经济发展和城市化进程，第三产业须有较大发展。而第三产业从业人员的增长将主要依靠第一产业剩余劳动力的转移。随着城市第二和第三产业的迅速发展及乡镇企业对劳动力的需求减少，农村剩余劳动力的转移方向已从乡镇重点指向城市。

城市产业结构的调整和多元经济的发展，带来就业结构变化的同时，也创造了大量新的就业岗位，使得劳动力在部门间的转移成为可能。从1978年到 1994年，全国城乡创造的就业机会累计达2.2亿个左右。虽然这2.2亿个就业机会吸纳了大量城镇新增劳动力与农村剩余劳动力，但离充分就业的目标还相距甚远。未来十几年，由于人口的自然增长和由农业生产率提高带来的农村剩余劳动力显形化，中国将处于劳动力供给急速增长，供大于求的局面。据预测，全国劳动力的自然增长将由1990-1995年期间的年均1250万人增加到1996-2010年期间的年均1450万人。而农村剩余劳动力将于2004年达到 2.3亿左右，到2010年，则至少为3亿。庞大的数字意味着沉重的就业压力。社会经济发展与就业的双重需求，使城市第三产业的发展日益紧迫并成为产业结构调整的重中之重。

由于城市的一切社会经济活动必将落实到土地上来，所以一定的经济结构必然决定一定的用地结构。那么，城市产业结构的调整必然会引起城市用地与空间结构的变化。一个优化的用地结构在使土地使用效益达到最高的同时，也将积极的促进经济的发展，从而增强城市对人口的吸纳能力。城市总体用地布局应适应第三产业的发展需要，优先考虑第三产业用地的配置，压缩第一产业用地。这一点在开封市1995-2010年的总体规划中已经有所体现。而城市第三产业各部门的空间分布会通过对应职业的空间分布表现出来。正因为不同城市区域内第三产业各部门的分布不一，才导致对农民工的需求不一，进而导致同一职业在不同空间上的分布差异，最终会导致各区域土地用途及设施配置的差异。故现状流动人口的职业在不同区间的分布特征可作为城市用地布局调整的依据。认识这一规律，遵循土地使用的积聚效应与规模经济效应，并以此为基础调整的城市用地将会更合理，从而达到促进经济发展的目的。同时，通过对用地结构的调整，可以引导流动人口在城市空间上的分布趋向均衡。并使流动人口求职的空间指向明确，减少农民工在求职过程中的盲目流动，减少交通压力。

◎对策：为方便上班和减少出行费用，农民工常居住在工作地附近。这一现象普遍存在于市区范围内。这说明农民工居住地的选择主要从属于就业地点，而且在空间上呈分散状态，农民工从事的服务业与居民日常生活紧密相关，他们的工作地点大多集中于居住区内或附近。而为工作与出行方便，他们中的大多数居住在工作地点附近且住房条件很差，在居住区的规划与设计中应受到重视。随着生活水平的提高和日常生活消费多元化的发展，城市居民将对居住区的服务设施提出更高的要求。功能多样，设施齐全，相对独立的居住社区将迅速发展。

居住区需要更多的人为之服务，农民工自然会聚集而来。居住区在为农民工提供就业机会的同时，应提供一定量的住房。考虑农民工的低收入状况，或在居住区内的住宅设计中，或作为公共建筑的附属用房为服务人口提供经济简单的住所，既方便就业也减少出行，可谓一举两得。不仅居住区规划应如此，在城市的其它用地规划中也应考虑流动人口的这一特征。现在北京市已开始在某些街区为外来人口建设居住小区，试图对其住宿实行集中管理。这虽然减轻了管理的难度，却会对农民工的上下班出行带来不便，增加出行费用的同时也增加了城市的交通负担。这样的后果之一就是，农民工放弃现住房而到就业地就近租房。所以我们认为，在进行农民工居住地规划时，应以其就业地的空间分布为依据，有针对性的在流动人口就业集中的街区或附近配置低租金住房，在城市范围内实行“大分散，小集中”的居住分布模式。如此一来，过去那种绝对的功能分区将难以适应城市此类经济多元化发展带来的用地需求，取而代之的将是土地的混合使用。

由于流动人口上下班出行方式主要采用步行及公交车，且出行频率高，故对城市步行和公共交通系统的发展提出了要求。影响农民工出行方式的因素不外有三：出行距离、出行费用和公交服务水平。出行距离是影响出行方式选择的首要因素，在20分钟以内，出行方式以步行及自行车为主。即使是中距离出行，仍有一部分人选择步行，而公交车是长距离出行的主要交通工具。开封市居民出行结构的前三位为：步行、自行车和公交车，而且近年来步行与公交车呈上升趋势。很显然，发展步行系统和公交系统，不仅仅是为满足农民工的需要，同时也是为了满足绝大多数居民出行的需要，而对步行系统的发展需求尤其迫切。我们可以计算一下，开封市农民工的日出行频率为3.59次，2002年开封市经济型农民工约为1.08万，其日出行总量就达3.87万次。若分别按51.81%和26.31%的比例计算，那么日步行出行量就接近2万次，日公交出行量近1.04万次。如此大量的交通需求是不应被忽视的。开封市在1995-2010年的总体规划中已指出，交通规划将坚持以公交为主的方针，未来将大力发展轨道交通，人们中长距离出行的困难将有望得到解决。但是，短距离出行呢？新的总体规划对步行系统的建设发展仍未提及。行人的需要被置之不理的状况令人忧虑。由于开封市长期以来偏重发展机动车交通，对步行交通系统的规划建设缺乏重视，没有明确的规划设想和设计规范，所以，市区内一直没有形成一个完整的步行交通系统。结果是，人车混行、人车争道、事故频仍、效率低下。步行系统的专项规划迫在眉睫。以下方法是应该借鉴并尽快落实的：路面实行人车分流，画出人行横道线，设置行人过街信号灯；在旧城区等人口密集地区开辟步行街；结合公交开辟公交步行街；针对商业活动特征在某些路段建造二层平台式立体连通步行系统；针对气候特点和道路功能建造行人地下过街通道；在行人密集处开辟步行小广场；拓宽狭窄的人行道，铺设人行步道彩砖，种植绿化；改善步行

步行系统的建立能充分发挥步行的机动性、通达性、便利性和舒适性，在满足城市大量步行需求的同时，也减轻了机动车路网负荷，提高了交通安全与速度。要注意的是，步行系统应该保持连续性与完整性，使之形成独立于机动车系统以外的网络体系。

随着中国城市化进程的加快和后工业时代的到来，大量农村剩余劳动力向城市转移已成为不可阻挡的历史潮流。在这一过程中，城市规划的观念和方法也在不断的更新与发展。城市的建设发展越来越离不开外来人口。农民工和常住人口一样，生活在城市中，使用着城市的设施，参与城市的经济建设，依赖城市以生存，并对城市的各项建设产生了深远的影响。但农民工并不简单的等同于城市常住人口。我们了解到农民工有其特殊的活动规律。忽略或认识不清农民工的各项需求及其特殊性，将不可避免地在城市规划和建设中造成失误。因此，城市规划应适应当前经济的发展，适应农民工的发展，从观念上要将农民工，尤其是其中的常住农民工看作城市人口的一部分，把握其活动规律，认识其特殊之处，并纳入城市总体规划的范畴，通过合理而积极的城市规划，满足农民工的生活与发展需求，真正做到“以人为本”，关心农民工。