浅论水土保持生态建设的可持续发展

我国水土保持生态建设的整体性特点，既体现在生物措施与工程措施兼顾、协调的基本内容上，也应体现在可持续发展途径中，这是现代水土保持综合治理优化模式的实际需求。传统水土保持发展观突出“如何发展得更快”，创造更多的财富，以物为中心。而新时期水土保持生态建设更加关注“为什么发展”、“怎样发展得更快更好”，以人为中心，发展目标和应对措施更加明确。实施水土保持可持续发展战略，必须统筹规划，切实改善生态环境，保证人与自然的和谐，促进经济社会协调发展；结合典型地区的具体情况，探索区域水土保持生态建设的可持续发展途径。

1. 水土保持生态建设的可持续发展需求

（1）水土流失是贫困的根源。目前全国90%以上的农村贫困人口生活在水土流失严重地区，脆弱的生态环境给国民经济发展和人民群众生产，生活带来严重影响。我国政府历来高度重视水土保持工作。1991年国家颁布了《中华人民共和国水土保持法》，1993年国务院文件明确提出水土保持是我国的基本国策。50多年来，各级政府组织广大群众开展长期的水土流失治理，取得了瞩目的成效。到2003年，全国已累计治理水土流失面积8971.36万公顷，其中小流域治理面积累计达到3562.84万公顷。水土保持设施每年可拦蓄泥沙能力15亿吨，增加蓄水250亿立方米，减少入黄泥沙3亿吨。水土保持是维系生态安全的主体措施。中国的水土保持工作在长期的实践中积累了丰富的经验，形成了符合我国国情的水土保持政策理论，技术路线，管理机制和建设模式。坚持预防为主，保护优先的防治方针，以小流域为单元综合治理的技术路线，生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾的原则，政府推动与市场调节相结合的机制。许多地区开展了丰富的水土保持生态建设实践活动，在动员社会力量综合治理方面，采取承包、租赁、拍卖、股份制、股份合作制等多种形式，推进“四荒”（荒山、荒滩、荒坡、荒沟）治理；坚持征收“两费”（水土流失防治费、水土保持设施补偿费），增加治理投入，建立“责、权、利统一，治、管、用结合，全社会参与”的水保治理新机制，才能有效地加快治理步伐。在开展重点项目建设方面，对重点区域实施集中连片治理。对重点项目除继续推行“三制”（项目法人制、招标投标制、建设监理制）外，同时增加了工程建设公示制，资金使用报账制，群众投劳承诺制，建后管护责任制。对不同类型的小流域要抓好不同类型的试点。严格治理质量，建设精品工程。在推广先进技术经验方面，引进优良树种草种，推广机修梯田、果树高接换头、集雨节灌、生物护坡、鼠害防治等常规成熟技术。坚持生态优先，突出水源保护，加强河道及湖库周边的水土保持生态建设，将农村污水和流域垃圾治理纳入小流域治理之中。加强“3S”技术和生根粉、保水剂等新技术、新设备、新材料的引进试用，提高水保生态建设的综合效益。

（2）进入新世纪，国家按照可持续发展战略和全面建设小康社会的要求，把“实现生态环境改善，资源有效利用，促进人与自然和谐相处，以水土资源的可持续利用维系良好的生态环境，促进经济社会可持续发展”作为社会发展的重要目标，把重点地区水土流失治理与生态修复，封禁治理相结合，把环境改善与保障粮食安全，用水安全和群众脱贫致富相结合。如何结合水土保持工作，扶植农民发展生产，消除贫困，既涉及技术开发问题，更要研究政策问题，充分发挥科学发展观对水土保持生态建设的重要指导作用。比如研究国家、地方和群众多元化的投入机制问题，研究消除贫困的扶植政策问题，研究水土保持的产权制度改革问题，研究保护水土流失治理者的合法权益问题。通过水土流失治理机制改革，可以促进山区致富，再造秀美山川，推动水土保持的良性发展，实现生态安全，生产发展，生活富裕的远景目标。

（3）水土保持生态建设是一项涉及多学科、多部门的系统工程，应当在开展水土资源现状调查评价的基础上，根据国务院批准的《全国生态建设规划》，进行相应各项规划的编制工作。如水保建设规划、生态修复规划、城市水保规划以及山区、草原、牧区等不同类型区的水土保持生态建设规划。要吸取国内外先进经验，遵循自然规律和经济规律，体现“天人合一”理念，加强科研与科技推广工作，运用现代科技手段，促进区域绿色经济发展和生态系统良性循环。

2. 现代水土保持生态建设的优化模式

（1）水土保持生态建设综合评价的目标，一方面是国民收入的增加和消费水平的提高。对于贫困地区的农民来说，就是收入的增加和生活水平的提高。另一方面是保护水土资源，防治水土流失，改善生态环境。为维持或扩大土地资源产出能力而进行农田基本建设、水土保持等土地保护措施一般要求有长期的资金投入。在这类活动中资金投入长期占用，收益则以长期、分散的收益流形式获得。这就要求水土流失治理成员应由资源所有者（国家、集体）、水土流失治理出资者（政府、集体、公司、个人）和治理者（农民）所组成。如各治理主体产权关系清晰和利益分配均匀，通力协作，必然会保证农户和集体的近期经济收益，增强治理力度，并维持治理成果的长期有效性。这样便实现了水土流失综合治理的经济效益和生态效益兼顾，投资者和治理者利益并重的“双赢”发展目标。

（2）外部经济性指在生产和消费中，一个生产者或消费者的行为结果对其他生产或消费者产生的未加偿还的正面或负面作用。水土流失治理存在外部经济性。如上游流域水土流失治理使下游水库淤积减少、水质提高、污染减少而产生效益。这种效益下游居民没有付出任何资本就能享受，而上游居民付出了产生这部分收益的资本却不能得到回报。如果农户进行水土流失治理所产生的外部收益大于外部费用，则农户的水土流失治理投入规模小于社会所要求的水土流失治理投入规模，土地质量会发生下降，不利于可持续利用。如外部收益小于外部费用，则农户的经济活动规模大于社会所要求的规模，土地质量会显著提高。如果社会不补偿农户投资的费用，农户是不愿支付费用保持与其实际可获收益相关程度不大的资源功能的。如上游营造水土保持林有利于下游减少泥沙淤积而产生航行、灌溉、行洪等功效，但上游农户可能对此并不太关心。原因是在一般情况下维持或增加这些功能效用所承担的费用并不能获得补偿或完全无补偿。假如下游居民对营造林木活动给予补偿，使上游营造者可获得超过最低预期的收益，则有助于扩大造林规模，加强对植被状态的维护。一些地方在水土流失治理工作中忽略直接效益和内部效益，使区域水土流失治理的经济效益同生态效益之间出现矛盾，治理活动就缺乏内在的经济动力，只好依赖外部“输血”，出现一边治理，一边破坏的局面。以盈利为主要目的的农户偏重于获得短期收益，结果会与土地的可持续利用发生冲突。如果降低水土流失治理收益的不确定性，那么农户追求短期收益与土地资源可持续利用的矛盾会有一定的缓解。因而土地保持收益稳定、预期贴息率低的流域治理项目会对农户有足够的吸引力。 　　（3）小流域不仅仅是一个水土流失治理单元，而且还是一个经济开发单元，小流域的治理要由过去的生态防护型向生态防护与经济开发相结合型转变。小流域承包治理获得成功的一个重要因素就是上下游收益——费用统一平衡核算，下游收益补偿部分上游经营费用，使外部性“内化”，从而获取显著的综合效益。

（4）从理论上讲，水土流失治理既要以资源可持续利用为目标，又要发挥市场配置资源的作用，才有可能妥善处理好水土流失治理中存在的问题。诚然，水土流失治理和经济收入增长之间确实存在着“双赢”的可能性，问题在于：小流域治理的私有品性质越浓，公共品性质越弱，个人目标（或企业目标）与社会目标之间、短期效应和长期效益之间的相容性就越低，也就很难实现经济效益、生态效益与社会效益的统一。这显然是一个需要加以注意的问题。从可持续发展的角度看，度量水土流失治理的效果，不仅要看地上植被丰度和地表水利用率的变化，而且要看地下水位的变化。

（5）“四荒”资源的产权安排，除了要与“四荒”资源的自然属性、社会属性相适应，还必须与所处的发展阶段相适应，这是诱导水土流失治理工作的关键。一般来说，只有在“四荒”资源使用权界定清楚的情形下，农民才会对“四荒”治理形成稳定的收益预期，进而采用可持续的“四荒”治理措施，所以必须搞好产权界定。“四荒”资源的产权界定决不是简单地发一张产权证就能奏效的，必须以法律的形式赋予产权界定所包含的具体的内容。同时，要给“四荒”资源的经营者较长的治理时间，使其能够形成稳定的收益预期，从而采取可持续的治理措施，真正实现“四荒”资源的可持续利用。更为重要的是，要从规范“四荒”使用权转让的条件和程序入手，积极培育“四荒”资源使用权流转市场，为“四荒”资源的流转创造一个宽松的市场环境，使其成为提高“四荒”资源利用效率的重要途径。

（6）以拍卖的方式诱导农户竞争“四荒”的使用权，确实有助于加快“四荒”治理的进程。问题在于：有能力竞争到“四荒”资源经营权的人并不一定具有治理水土流失的经验，而有治理水土流失经验的人又不一定有能力竞争到“四荒”资源的经营权。在采用市场经济体制的国家里，实行的确实是资本面前平等的规则，然而，在发展的初期，尤其是在贫困地区，过早地强调资本的平等，有可能形成“四荒”资源的大户垄断，多数农户失去“四荒”资源的经营权，从而形成有资本的人承包“四荒”并雇佣有治理经验的穷人治理“四荒”，而有治理经验的穷人竞争不到“四荒”资源不得不凭借着自己的经验和体力受雇于人的局面。这种结果是不是最优或次优选择，应该加以探讨。目前，政府政策主要是为前者的水土流失治理项目提供优惠政策，而不是为后者获得“四荒”资源提供适宜的条件，这显然是一个需要引起重视的问题。

（7）有关的调查资料表明，有些地方的“四荒”拍卖的透明度很低，少数人以极低的成本拍卖到了大面积的“四荒”资源。问题在于：产权成本实际上是又获取产权的成本和保护产权的成本两部分组成的，获取“四荒”经营权的成本越低，今后的产权保护费用就有可能越高。更直截了当地说，“四荒”治理的成果被群体哄抢的可能性就越大。这是需要加以重视的一个问题。

（8）水土流失治理进入“四荒”拍卖阶段以后，“四荒”资源的产权主体既有社区内的村集体、承包户，又有社区外的企业和个人，“四荒”资源的产权结构变得复杂起来了。产权结构越复杂，今后出现差错的可能性就越大。如何尽早地把这些问题处理好，也是一个值得重视的问题。

3. 实现水土保持生态建设的可持续发展途径

3.1 为实现水土保持生态建设的可持续发展目标，需要妥善解决以下几个关系：

（1）正确处理生态修复与集中治理的关系，要在充分发挥大自然自我修复能力的基础上，进行集中治理，实现因地制宜、综合治理与生态修复的有机结合。

（2）正确处理水土保持与人民群众生活的关系，要在切实解决好群众生产生活问题的基础上，开展水土保持工作，实现工程措施、非工程措施与当地群众脱贫致富的有机结合。

（3）正确处理点上治理与面上管护的关系，要切实解决好重建轻管的问题，在巩固原有成果的基础上加快治理步伐，实现水土流失防御、治理与管护的有机结合。

（4）正确处理发展经济与生态建设的关系，要在保持水土、改善生态、美化环境的基础上发展经济，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机结合。

（5）正确处理能力培育与执法监督的关系，要在开展培训、教育，提高全民的水土保持与环境保护意识的基础上，进行执法监督，在执法监督的过程中加大能力培育强度，实现能力培育、监测监督与行政执法的有机结合。

3.2 全面实施水土保持生态建设的可持续发展战略，关键在于加速推进水土保持科技进步与制度创新。在水土流失综合治理中，实施水土保持生态建设双赢策略的途径主要包括以下几个方面：

（1）宏观调控：满足水土保持可持续发展的要求，一方面要制定相应的政策，以有效的政策促进发展目标的实现；另一方面要进一步改革和完善现有水土保持生态建设的管理体制，从偏重评价经济指标特别是数量指标，改变为评价包括经济社会发展等内容的综合性指标，为落实全面、协调、可持续发展的要求提供制度保证。应注重水土保持生态建设总体规划和国民经济计划，通过财政转移支付、优惠信贷和投资保险等方法支持重点地区水土流失治理项目。农业、林业、水利等有关部门要共同构筑合作和协调的平台。以确保各部门共同按照统一的规划、统一的技术标准开展流域的集中连片治理，既不交叉、也不遗漏。

（2）技术保障：采取由生物、工程和耕作技术组成的综合性措施，改变立地条件，增加植被覆盖度，增强土壤的抗蚀能力和蓄水保土能力，减少水土流失，提高土地生产力。政府要增加技术服务的供给。政府提供的技术服务应包括编制水土保持建设总体规划，技术培训，推广适用的科研成果，提供优质种苗和有效的市场信息等。

（3）组织建设：提高各级政府水土资源保护和可持续发展的能力。充分调动和运用全社会的力量，组建水土流失治理联合体，将上下游项目，农林牧渔等开发项目组成联合体，统筹兼顾，综合评价。农户或企业的治理规模要适度，既不搞平均主义，又要避免规模过分悬殊带来的资源分配进而利益分配不合理的问题。

（4）制度建设：总结我国几十年水土流失治理经验，借鉴外国的管理方法，完善有关水土流失治理的政策和法规内容，规范水土保持生态建设的行动。制定“四荒”拍卖回收资金管理条例，使这部分资金能更好地为农民开发治理“四荒”和脱贫致富服务，自身又能专存专用、不断增殖。

（5）机制创新：切实落实政府领导、主要机构监管、部门分工负责、企业治理、社会参与、公众监督的水土流失治理体制，坚持治理者受益的原则，积极建立政府主导、多元化筹资、企业化治理、市场化运营的水土流失治理设施建设和运营机制。制定合理的价格体系，适时调整资源开发利用方向，提高各项资金使用效率，将水土流失治理的外部效果内在化，推动其市场化进程。积极培育“四荒”资源使用权流转市场，使“四荒”资源能流向经营水平更好、因而出价更高的农户或企业。