工程质量管理的一次机制创新

在工程建设领域推行符合市场经济规律的风险管理制度，是我国建筑业改革与发展中的一个重大课题。随着政府职能进一步转变和加入世贸组织过渡期即将结束，推行这一制度具有非常重要的现实意义和长远意义。我国工程保险市场急需培育和规范，已引起主管部门以及社会各界的关注。2002年10 月24 日，时任国务院副总理的温家宝同志就工程保险问题做了批示，要求建设部和保监会研究解决。2002年8月以来，建设部多次开展调查研究，推行意外伤害险、设计责任险和工程质量险工作已取得不同程度的进展。

工程建设领域保险开展情况

工程建设领域涉及到的保险品种主要有职工意外伤害险（雇主责任险）、设计责任险、工程质量保修保险和建筑（安装）工程一切险。

职工意外伤害险（雇主责任险）。1997 年建设部在上海、浙江、山东三个地区进行了建筑意外伤害保险的试点工作。《建筑法》第 48 条明确规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”2003年，建设部出台了《关于加强建筑意外伤害保险工作的指导意见》。目前，全国24个省、自治区和直辖市开展了建筑意外伤害保险。实施意外伤害保险对转移企业事故风险、提高建筑企业事故预防能力起到了重要作用。事故发生后，企业可以迅速得到理赔资金，如 2001 年杭州“6·26”事故，由于洪水冲垮围墙，造成 22 人死亡，七人受伤，中国太平洋保险公司作为承保单位理赔245万元。

设计责任险。1999 年建设部下发了《关于同意北京市、上海市、深圳市开展工程设计保险试点工作的通知》，正式启动了设计保险试点工作。2003 年底，又颁发了《关于积极推进工程设计责任保险工作的指导意见》，目前已有七个省市开展了设计责任保险试点，2004 年，力争在全国范围内建立工程设计责任保险制度。

建设工程质量保修保险。制定建设工程质量保修保险制度，是为落实建筑施工单位工程质量保修责任，维护建筑市场秩序，确保工程建设参与各方合法权益。其法律依据是《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国保险法》和《建设工程质量管理条例》。为此，建设部有关部门进行了大量的调查研究，起草了《建设工程质量保修保险试行办法》（草案），并与有关部门进行协调；确定了十个城市作为试点，召开了座谈会听取了各方面的意见，保险条款的起草工作正在紧张进行中。

待《建设工程质量保修保险试行办法》颁布实施后，投保工程质量保修保险，建设工程在竣工验收后的第一年保险期内出现质量缺陷，由施工单位负责维修，维修费用由施工单位承担；在竣工验收第一年后的保险期内出现质量缺陷，由承保保险公司负责维修，维修费用由承保保险公司承担。承保保险公司对质量缺陷维修后，如果质量缺陷是该工程设计单位或其他单位的责任造成的，由承保保险公司行使代位请求赔偿权利。在承保保险公司向第三者行使代位请求赔偿权利时，施工单位应当向承保保险公司提供必要的文件和其所知道的有关情况。建设工程在竣工验收后的第一年保险期内出现质量缺陷，施工单位不及时负责维修，经催告仍不履行保修责任的，承保保险公司负责维修，维修费用由施工单位承担。工程质量保修保险费率实行差别费率和浮动费率，根据项目规模、技术复杂程度、施工单位业绩和项目管理水平等，确定每个项目的保险费率。施工单位已投保建设工程质量保修保险的，建设单位不得再要求施工单位提供保修抵押金。

初步设想承建以下三类工程的施工单位必须为其施工的建设工程投工程质量保修保险：一是政府投资的房屋建筑工程，如办公楼；二是关系社会公众安全的房屋建筑工程，如商场、体育馆、剧院、学校等；三是各类商品住宅工程。

以上工程的建设单位应在招标文件中要求施工单位为其施工的工程投保工程质量保修保险。施工单位未投保工程质量保修保险的，建设行政主管部门不予办理施工许可，不予办理竣工验收备案手续，商品住宅不得销售。投保费用应在施工企业成本中列支。

推行建设工程质量保险制度势在必行推行工程质量保险制度是维护人民群众根本利益的需要。我国正处于大规模进行工程建设的历史时期。对工程质量缺陷建立保修制度，对于延长工程使用年限，提高投资效益，显然十分重要。特别是对住宅质量建立保修制度，直接关系到广大群众的切身利益，关系到政府的形象和社会的安定。

推行工程质量保险制度是规避工程技术风险的需要。进入 20世纪 90 年代以来，我国建筑业生产力得到了迅速发展，施工能力不断提高，超高层、大跨度房屋建筑施工技术，大跨度预应力、悬索桥梁施工技术，地下工程盾构施工及盾构机制造技术，大体积混凝土浇筑技术、大型复杂成套设备安装技术等等，都达到或接近国际先进水平，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程项目。但由于人类认识自然、掌握自然规律水平的限制，技术风险依然存在。建筑工程结构造型、结构体系日益复杂，突破原有技术标准的超大超长超高超深超厚结构不断涌现，新技术新工艺层出不穷，对确保工程质量提出了新的挑战。

推行工程质量保险制度是进一步转变政府职能的需要。2004年7月1 日，《行政许可法》正式实施。必须按照《行政许可法》的要求，转变政府职能，完善和改革我国工程质量监督管理体制。推行工程质量保险制度，就是用符合市场经济规律的手段，加强对工程质量的管理。

推行工程保险制度是依法行政、维护建筑市场各方主体权益的需要。《建筑法》和《建设工程质量管理条例》对参与工程建设的各责任主体，包括建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位等的责任作了严格规定，除了必要的行政责任、刑事责任，也规定了民事赔偿责任。但我国设计、施工单位长期以来实行的是低价格、低利润政策，行业自身积累严重不足，难以将法律法规所规定的赔偿责任落到实处。据统计，2001年建筑施工行业 4.5 万家企业实现利润仅为294亿元，产值利润率约为1.9%（平均65 万元／家年），而拖欠款则高达3000 多亿元，占产值的三分之一。2001 年勘察设计行业一万多家企业，实现利润约为50 亿元（平均50 万元／ 家年）。发生事故或违约后，由于大部分的设计、施工企业不具备经济赔偿能力，受害方的权益得不到保证，甚至一些工程质量事故发生后，政府不得不出资承担善后工作。实施工程质量保险制度，有利于使法律法规所规定的各方质量责任落到实处。

推行工程保险制度是解决拖欠工程款的有力措施。当前，我国建筑市场拖欠工程款问题突出，引发农民工工资拖欠和债务链。其重要原因之一是由于一些建设单位强行要求施工企业缴纳工程造价3%～5%的质量保修金，然后又以保修期是建筑工程合理使用年限，或以工程存在质量缺陷为借口，扣留保修金，长期拖欠工程款。一个工程的施工利润也只有1%～2%，保修金就扣掉 3%，甚至更多，极为不合理。实施工程质量保险制度后，施工企业就可以用大大少于原交保修金的钱买保修保险，既保护了业主的权益，又减少了施工企业的资金风险和支出。

推行工程质量保险制度是应对我国加入世界贸易组织和开拓国外市场的需要。目前，世界上大多数国家均实行工程质量保险制度。国外建筑企业进入中国市场以及中国建筑企业进入国外市场都要求投保工程质量保险。

推行工程质量保险制度有利于促进工程质量水平的提高，有利于促进企业加强质量管理，塑造品牌。对于施工质量水平差的企业、信用差的企业，按照法规要求在保险公司投保就要付出高额的保费，甚至无人愿意为其承保，长此以往，企业就会在市场竞争中处于不利的地位。这将有利于建筑业企业优胜劣汰，有利于发挥“市场配置建筑资源”的基础性作用，有利于建筑市场信用体系的建立。

推进工程质量保险试点是今后几年的一项重要工作

基于法国、西班牙、意大利等国家在正式立法强制推行工程质量保险前均经过了较长的自愿试行阶段的经验，根据我国工程质量管理体系的现状，在我国推行工程质量保险制度应从试点开始。从2004年起，拟在北京、天津、重庆、上海、兰州、成都、深圳、厦门、福州、大连、宁波、连云港等11个城市开展试点。原则上以下三类工程应办理工程质量保险：一是政府投资的房屋建筑工程，如办公楼；二是关系社会利益和公众安全的房屋建筑工程，如商场、体育馆、剧院、学校等；三是各类商品住宅工程。通过1～2 年的试点，摸索经验，再全面推行。在未来《建筑法》的修订中，也力争把设计责任险、保修保险作为法律制度确立下来。

推行建设工程质量保险制度面临的问题

目前，工程建设的各类保险普遍存在的问题是保险费率过高，无差别；而赔付偏低（如上海市1998年～2001 年累计投保工程20921个，保费13063 万元，共发生事故292 起，死亡323 人，赔付613万元，赔付率4.69%），手续烦琐，理赔牵涉投保企业过多精力，影响其持续投保的积极性。

保险费没有计入成本，是当前推行保险制度的一大政策性障碍。国家有关部委将加强协调，争取尽快突破这一“瓶颈”。

另外，有关企业对工程质量风险没有足够的重视，也影响这一制度的推行。一些大型企业承担的高、大、新、特工程，技术含量高，技术创新点较多，相应的技术风险也比较大，投保质量保险，有利于新技术的推广采用，转移技术创新带来的技术风险。

推行工程质量保险制度是对我国现行质量管理制度的一次重大改革，工程质量保险制度和工程担保制度等的实施，对我国工程建设管理体制和机制将带来根本性的冲击，是“工程建设领域的一场革命”。我们必须以高度的责任感和创新精神，努力完成这一艰巨而重要的任务。