WTO框架下我国铁路建设市场的准入政策探讨

加入 WTO 后的中国建筑业，需要按照入世承诺逐步开放，同时WTO 规则也提供了同世界各国谈判的规则和砝码。我国铁路建设市场需要按照 WTO 规则设置开放的基本原则和政策，利用 WTO 规则解决铁路建设市场的问题，为铁路建设市场服务。

1入世承诺分析

我国加入 WTO 后，铁路部门必须履行 WTO 的一系列协定，尤其是《服务贸易总协定》规定的有关义务。《服务贸易总协定》共涉及11个部门，其中与铁路建设关系较大的有两个部门：第一部门商业服务中的建筑设计和工程服务（包括建筑设计服务、工程服务和集中工程服务）和第三部门建筑及相关工程服务。服务贸易总协定中关于铁路建设服务的承诺水平见表1。

表1服务贸易总协定中关于铁路建设服务的承诺水平表

部门市场准入限制国民待遇限制商业服务（包括专业服务、建筑设计服务、工程服务、集中工程服务）

⑴ 跨境交付对于方案设计没有限制，要求与中国专业机构进行合作，方案设计除外。

⑵ 境外消费没有限制。

⑶ 商业存在仅限于合资企业形式，允许外资拥有多数股权，中国加入WTO 后 5 年内，允许设立外资独资企业。

⑷ 自然人流动除水平承诺外，不作承诺。

⑴ 跨境交付没有限制。

⑵ 境外消费没有限制。

⑶ 商业存在外国服务提供者应为其本国从事建筑／ 工程／ 城市规划服务的注册建筑师／ 工程师或企业。

⑷ 自然人流动除水平承诺中内容外不作承诺。

建筑及相关工程服务⑴ 跨境交付不作承诺。

⑵ 境外消费没有限制。

⑶ 商业存在仅限于合资形式，允许外资拥有多数股权。中国加入 WTO 后 3 年内，允许设立外商独资企业。外商独资企业只能承揽以下4种类型的建设项目：①全部由外国投资和（或）赠款资助的建设项目；②由国际金融机构资助并通过根据贷款条款进行的国际招标的建设项目；③外资等于或超过50% 的中外联合建设项目，以及外资少于50%，但因技术困难，而不能由中国建筑企业独自实施的中外联合建设项目；④由中国投资、但中国建筑企业难以独立实施的建设目，这类项目经省政府批准，可由中外建筑企业联合承揽。

⑷ 自然人流动除水平承诺中内容外，不做承诺。

⑴ 跨境交付不作承诺。

⑵ 境外消费没有限制。

⑶ 商业存在除下列内容外，没有限制：现行合资建筑企业的注册资本与国内企业的要求略有不同；②合资建筑企业有承揽外资建筑项目的义务，中国加入WTO后3年内取消限制。

⑷ 自然人流动除水平承诺外，不作承诺。

WTO 规则中市场开放方式有 4 种，即跨境服务、境外消费、商业存在和自然人流动。跨境服务指其他成员方向承诺方境内提供服务；境外消费是指在其他成员方境内向承诺方消费者提供服务；商业存在是指其他成员方获准允许在承诺方境内注册企业以商业存在方式提供服务；自然人流动是指其他成员方的公民以自然人方式在承诺方境内的有关行业就业或工作。各成员国一般从市场准入和国民待遇两个方面做出具体承诺和限制条款。

根据入世议定书内容，我国建设部及原外经贸部制定了《外商投资建筑业企业管理规定》，并于2002年12月1日起开始实施。我国建设部又于2003年4月8日颁布了关于外商投资建筑业企业管理规定中有关资质管理的实施办法。在《外商投资建筑业企业管理规定》中，允许设立外商独资企业和中外合资、合作企业，允许外资拥有多数股权，并在国民待遇方面，取消对中外合资、中外合作建筑业企业的注册资本金略高于内资企业和“必须按中外投资的同等比例承接同等比例的内、外资工程”的限制。我国加入WTO有关建筑业方面的全面承诺都已体现在新规定之中。

2我国铁路相关产业的开放现状

按照 2002 年国家发展和改革委员会、经济贸易委员会和对外经济贸易合作部联合颁布的《外商投资产业指导目录》规定，相关铁路建设、运营、设备制造等方面也将按照时间表及程序对外开放。具体规定如下。

（1）鼓励外商投资铁路相关产业。

一是设备制造业：铁路大型施工及养护设备设计与制造；二是包括运输设备制造业：铁路运输技术设备包括机车车辆及主要部件，线路、桥梁设备，高速铁路有关技术与设备，通信信号和运输安全监测设备，电气化铁路设备和器材等；三是交通运输、仓储及邮电通信业：铁路干线路网的建设、经营（中方控股），支线铁路、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设、经营（限于合资、合作）。

（2）限制外商投资铁路相关产业。

一是铁路货物运输公司：外资比例不超过49%；不迟于2004年12月11日允许外方控股；不迟于2007年12月11日允许外方独资；二是铁路旅客运输公司（中方控股）。

3 铁路建设市场面临的主要问题

铁路建设年投资额将达到近1000亿元，比以往年平均投资额翻一番还要多，对铁路建设力量提出了更高的要求。在铁路建设市场对内开放的情况下，即允许相关工程领域如公路、水利水电等建筑企业进入铁路建设市场，可以部分解决铁路建设施工、部分铁路工程设计、铁路工程监理等力量不足问题，但是铁路建设业主、建设单位和前期勘察设计等领域的力量明显不足。因此，可以考虑结合铁路建设市场对外开放，引进为业主和建设单位服务的咨询业解决我国铁路建设管理力量不足的问题。

4铁路建设市场开放的基本思路

外商建筑企业进入我国建筑市场，一般有两种方式：一是允许外商建筑企业进入我国设立企业，从事铁路建设相关工程设计及施工等业务活动，但是必须按照我国的企业资质管理规定申报相关资质，并在其资质许可和营业执照范围内营业；二是不允许外商建筑企业进入我国设立企业，但是允许外商建筑企业以其在国外注册的企业在我国境内投标，从事铁路建设及相关服务。

对比两种方式可以发现，第一种方式具有“外松内紧”的特点，对外可以宣称所有外商建筑企业随便进入，进入的隐含条件是要符合我国的企业资质管理规定，资质管理则形成了实质性的约束；第二种方式具有“外紧内松”的特点，对外严格限制企业进入我国注册建筑企业，但是实质上允许外商建筑企业以其国外的注册企业从事国内建筑及相关服务，这种表面不开放实质上已经开放的局面是政策有漏洞的体现。

我国加入 WTO 后，必须开放建筑市场，只是时间的早晚问题和条件问题。因此，采取第一种“外松内紧”的做法是较明智的选择，允许外商建筑企业进入，但是加强我国企业资质管理的注册管理，比如加强个人注册执业资格的管理，要求外商建筑企业进入我国必须取得我国建筑类个人执业资格，而且限制一定比例的执业资格人数方可注册相应等级资质企业，这样既可以开放建筑市场，又可以有效进行管理。

5 政策建议

（1）按照入世议定书中建筑市场开放的时间表确定铁路建筑市场各领域开放政策，主要是铁路干线路网的建设、经营（中方控股），支线铁路、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设、经营（限于合资、合作）。因此，应该把重点放在制定合资、合作建筑企业进入的资质管理规定方面，明确合资、合作铁路建筑企业的业务范围和申报、组建程序，并以条例或规定的形式确定下来。

（2）结合建设部及原外经贸部颁布的《外商投资建筑业企业管理规定》及其补充规定，设定详细的承担铁路建设项目的设计、建筑、监理等服务的资质要求，制定详细的参与投标标准，这些标准的制定应当以资质管理为主。

对于铁路建筑施工，应要求外商建筑企业先在国内注册而后参加投标承揽工程项目，应该反对外商建筑企业以其国外注册企业承揽本国投资工程项目，鼓励外商以合资、合作形式承揽我国铁路建设项目；对于国际招标项目也应鼓励外商投资企业通过与本地企业组成联合体投标。

同时考虑铁路投资者利益，对于铁路建设发展亟需引进的工程咨询服务，可以考虑放宽标准，以鼓励的姿态引入外商咨询服务业，尤其是服务于铁路建设管理的中介行业，应该把国际铁路建设管理的先进经验通过咨询服务的渠道引入我国，直接为铁路投资者和建设者服务。

对于客运专线等新技术领域，考虑采用鼓励措施引导国外企业同国内企业以各种方式联合经营，促进我国铁路建设和铁路建筑企业管理技术水平的提高。

（3）对于铁路勘察设计，应严格按照国家的相关资质管理规定对外资企业实施管理。按照建设部出台的113号文《外商投资建筑设计企业资质管理规定》，“外资建设工程设计企业申请建设工程设计企业资质，其取得中国注册建筑师、注册工程师资格的外国服务提供者人数应当各不少于资质分级标准规定的注册执业人员总数的1／4；具有相关专业设计经历的外国服务提供者人数应当不少于资质分级标准规定的技术骨干总人数的1／4。”

（4）对于外资工程、国际金融机构投资的工程，以及其他准许外商独资企业及合资、合作企业承担的国际招标铁路工程，铁道部应按照国际惯例采用7.5%的投标优惠政策，同时鼓励中方建筑企业和外方建筑企业采用联合体形式投标。

（5）应该考虑在外商建筑企业进入我国铁路建设市场情况下的就业增长、投资控制等社会性指标实现问题，建议深入研究“低价中标”和风险管理配套结合问题，推行无标底招标。建议对外商独资企业、合资、合作企业从事我国铁路建筑设计及相关服务提出附加要求或规定，要求其必须雇用相当数量的本地工人或铁路分包建筑队伍，以满足社会稳定和行业发展需要。

（6）加强铁路建设市场的软件环境建设，培育公平、公开、公正、信用的铁路建设市场环境，按照国际惯例塑造成熟的铁路建筑业，以外商建筑企业进入为契机发展壮大带动我国铁路建筑队伍管理水平的提高。