政府投资项目管理模式探讨

一、政府投资项目定义及其管理模式

政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。在国外,一般叫做“政府工程”(Government Project),如美国;也有的国家和地区叫“公共工程”(Public Project),如日本和我国的香港等。建国初期我国实行计划经济体制,公有制在国民经济中占主导地位,几乎所有的固定资产投资项目都有各级政府投资、建设。现如今虽然我国已经建立起比较完善的市场经济体制,但政府投资项目所占的比重仍然是相当大的。

1.政府投资项目工程管理模式

(1)工程指挥部型。多为一次性业主,计划部门下达基本建设计划后,由政府有关部门牵头,组建一个临时性的基建班子(建设工程指挥部),待基建任务完成后,基建班子解散。

(2)基建处室型。主要存在于一些常年有建设任务的政府部门,由其代替政府行使部门业主职能。

(3)事业单位型。政府设立其他的事业单位,从事工程建设的组织实施,如高速公路管理局、公路局等。

(4)项目法人型。一些主要由政府投资的如高速公路、机场等基础设施工程,由政府设立企业法人负责项目建设资金的筹措和建设管理,项目建成后负责项目的运营管理。

(5)政府部门型。地方财政投资的城市道路、桥梁等市政工程及水务工程,由政府相关部门,如市政管理处等负责组织建设和管理。

2.政府投资项目管理模式存在的问题

这些管理模式最终使用单位自建自用的、非专业的、高度分散的,是“投资、建设、管理、使用”四位项目混为一体的管理模式,具有明显的缺陷。

(1)这些模式下,许多政府投资的工程项目,行政权力直接介入工程项目的实施,相互之间缺乏有效的监督机制,造成决策失误或监督失效、失灵,导致项目投资效益低下,形成投资“黑洞”,严重影响工程质量,出现“豆腐渣”工程,滋生腐败现象。

(2)在这些模式下,由使用单位组建临时基建班子,往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解,缺乏工程建设专业知识和项目管理经验,难以很好地完成任务,责任难以落实。结果是只有一次教训,没有二次经验,经验难以积累。

(3)更为严重的是这种方式使得建设单位的利益与工程的规模、投资规模成正比,因而建设单位忽视了投资部门和使用部门的利益,从自身的部门利益出发,争项目、争资金,千方百计扩大投资规模,导致“钓鱼工程”、“三超工程”,造成社会资源的极大浪费。

在这些模式下,政府都无法转移项目建设过程中的风险。如果项目建设过程中发生安全事故、工程项目出现质量问题或者工程决算中出现超预算等问题,都要由政府部门承担风险。这就为管理政府投资项目增加了难度。

二、一种适合政府投资项目的管理模式———代建制

目前政府投资项目管理模式所暴露出来的弊端已经愈来愈引起相关部门的重视,根据《国务院关于投资体制改革的决定》的通知,政府投资项目要进一步加强管理,改进建设实施方式,对非经营性政府投资项目加快推进管理模式的改革。改革的前提就是要明确政府投资项目的目标,只有明确了目标才能使改革有的放矢,改革的成功也才有了保障。政府投资项目一般以政府投资为主,且为非经营性或是不以营利为目的项目,因而除了有一般项目所要求的高质量、低成本、合理进度等目标外, 还有其特殊的目标:项目要满足“使用者”的功能需要;合理有效的利用资金,防止滥用社会资源;尽可能降低或规避项目的投资风险;追求社会效用最大化。在实践过程中,政府及其相关部门逐渐认识到“代建制”是一种适合政府投资项目的管理模式。

1.代建制的提出

代建制即通过招标等方式、选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。它是由具有专业技术资质和管理能力的法人单位(代建人)接受业主委托承担建设项目全过程管理工作的项目建设方式,是现行的在我国非经营性政府投资项目建设领域推行的一种项目管理模式。

2.代建人与业主的关系

“代建制”中的“代”字,在法律上可理解为“代行”,而不是“代理”。在我国《民法通则》中规定:代理是“代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施民事法律行为。

被代理人对代理人的代理行为,承担民事责任。”在目前,我国大量存在的政府投资管理公司或工程指挥部,与政府在一定意义上是一种代理关系。这些管理部门以政府代理人的身份出现,代表政府管理工程,所产生的管理后果无论好坏均由政府承担。而代建人与业主之间的关系不是代理关系,代建人与业主是签订代建委托合同的平等主体。代建人接受业主委托,在授权范围内进行建设项目可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理服务;业主按委托合同要求,为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应报酬。代建人接受业主委头后是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项目管理服务,在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。

3.实行“代建制”的过程中应该注意的几个问题

(1)严格制定代建人资质标准及其考核制度。毋庸置疑,“代建制”实施的成功与否,代建人在其中起到了相当大的作用。什么样的单位有资格参与到代建人的招投标中,自然也成为政府部门首先要面对的问题。目前,社会上的工程设计、咨询、建设类公司主要有:工程投资评估公司、工程勘察设计单位、工程监理单位、工程造价咨询单位、工程总承包公司等。它们作为代建人都有其自身的优势和缺点,表1是对各代建人候选单位具体的对比分析。相关部门在制定代建人资质标准的时候要从分别考虑到各种单位的特点,保证只有专业、正规、符合要求的单位才能参与代建人招投标。可以这样说,代建人的选择是“代建制”能否取得成功最为关键的一个因素。同时,目前我们对代建人的考核­制度还没有完全建立起来。项目结束以后,竣工验收单上只有勘察设计施工监理签字没有代理制单位的地方,这样代理人的业绩无法得到体现,为以后的考评、升级也带来影响。

(2)代建费用的计算不尽合理。目前,我国实施代建制的地区大都对履行代建人职责所获取的代建费用有原则性规定,即通过公开招投标方式,按工程投资总额的一定比例确定代建费用,其总额不超过现行标准的建设单位管理费上限。这一原则虽然已经在许多城市中采用,但在实践中易产生两方面问题:

第一,按现行的建设单位管理费标准不能满足履行代建工作的需要,导致代建制度难以推进.现行的建设单位管理费是指建设工程从立项、筹建、建设、联合试运转、竣工验收、交付使用及评估等全过程管理所需的费用,包括建设单位开办费和建设单位经费。代建人的费用支出与建设单位管理费相比,其虽然可免除开办费,但需要支付拥有高智能、高技术管理人员的较高人工成本和代建工作的风险费用,因此代建费用总额限定在建设单位管理费以内并无理论依据。

第二,在我国信用机制和担保机制不健全的情况下,会出现代建人在代建工作投标中无序竞争的现象,使代建费一降再降.如厦门市某代建人中标的代建费仅占项目总投资的0.7%。代建费用的非理性竞争,将使代建人的风险转嫁到工程建设目标实现的比例上,以致阻碍代建制的发展。

因而,在代建制推行初期,为了避免出现上述两种倾向,保证制度的顺利实施,应对待建费采取适当宽松政策。首先,应根据工程投资规模、技术难度和建设风险等因素确定建设费的下限,要求代建人的代价费包括一笔风险补偿费用;其次,建立严格的代建人淘汰机制,避免代建人通过降低项目管理水平来减少代建成本,降低代建费用。

(3)建立完善的工程担保和工程保险制度。工程担保是指承包商或代建单位委托第三方向业主提供一定金额的经济和责任保证,如承包商不能履行工程建设合同,或代建单位不能履行代建合同。则由担保方承担由此产生的一切后果。工程担保是建筑业中的一种惩戒机制。它通过保函的无条件支付功能实现快速理赔。能较好地解决承包商或代建单位的道德风险问题又能解决其逆向选择问题,是建筑经济中的内在稳定器。由于担保人在提供担保时要求反担保,因此工程担保实质上是让风险的制造者成为风险的承担者,所以能够有效地约束承包商或代建单位。

工程保险有利于规避因设计工作疏忽或过失引起质量问题造成的风险,以及由于施工、材料或使用过程中由于疏忽或过失引起质量问题造成的风险。如法国实行工程竣工十年责任险,要求承包商以及负责建筑设计的咨询工程师必须投保,以对工程本身在十年内承担相应的质量缺陷责任。建筑师购买职业责任险有利于规避设计风险。为了保证投资安全,是否购买职业责任险是业主选择建筑师的标准之一。由于保险公司在接受投保时会对投保人进行严格的审查以防范其逆向选择与道德风险,因此这种审查实质就是对承包商、代建单位以及咨询工程师和建筑师的监督。如果被保险人没有很好的市场信誉。则难以获得保险,从而其市场竞争力将会大大下­降。因此工程保险能够有效地约束承包商、代建单位以及咨询工程师和建筑师。

实行代建制后,如果没有工程担保与保险等相应的配套措施,代建单位将可能在工程项目的管理上成为风险的制造者。解决此类问题,除强调代建单位必须提交无条件不可撤销履约保函,并将其列为市场准入条件外,还应该不断完善我国工程保险方面的制度,建立代建人信用机制。

五、结语

代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革,也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式。其在我国传播时间不长,但发展得却如火如荼,全国大部分地区都根据自己的实际情况总结出具有地方特色的代建制。但不可否认,完善这一制度,在理论上还有许多需要讨论的领域。其中,对代建人的产生、资质管理、信用管理和代建费用的计取等问题,将是代建制面临的直接问题。其解决,需要在理论分析的基础上,在实践中进一步探讨尝试。