政府投资项目应招标选定项目法人

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政府投资项目是指各级政府以资金、土地、政策等形式全部或部分投入固定资产投资项目。在市场经济条件下，政府应逐步退出一般性竞争领域，因此，本文所说的政府投资项目，主要是指政府投入的基础性和公益性项目。

政府投资项目与民间投资项目一样，也需要落实项目法人。目前，政府投资项目的管理形式概括起来主要有以下两种：

1. 项目建设指挥部。指挥部是由政府某一或几个相关部门组建临时性行政机构，其功能是运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资金管理、工程管理等职责。项目建成验收后，指挥部即将项目交付某一指定机构负责营运管理，同时它也就完成了历史使命。指挥部在项目建设中，实际扮演着工程总承包商的作用。尽管国家早就明令要求严格执行项目法人责任制，但各种形式的指挥部仍在发挥作用。

2. 项目建设和管理公司。在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需求投入，项目建成投入营运后，政府还得根据项目营运的需要投入运行费。

政府投资项目采用指定项目法人的作法已实施多年，取得许多成效。但现在看来，这种作法与现行的社会主义市场经济体制显得格格不入，暴露出许多弊端。

第一，项目产权不易明晰，责权利关系不清。民间投资项目的投资者往往就是项目业主，其产权明晰，责权利关系清清楚楚。政府投资项目如果采用指定项目法人的方法则难以做到这一点。指挥部本来就是临时性行政机构，不是法人，不能承担法律和经济责任，也就不能真正地担负起项目法人的职责。指定某个政府所有的公司作为项目法人，在法理上是可行的。但是，由于国有公司与政府之间的关系远未理清，基础性和公益性项目建成后政府又承担着正常营运的责任，因此，在实践中这种委托-代理关系很难法制化。这样一来，建立项目法人制的原意即明晰项目的产权关系和责权利关系，往往就被指定项目法人的做法扭曲了，政府投资项目经常成了谁都可以插手，谁都可以不负最终责任的项目。

第二，摒除竞争，保护落后。政府指定项目法人一般只有与政府职责分工相关的范围内选择，同时还受到公司所有制的限制，因此选择范围很小甚至没有选择余地，更谈不上引入竞争机制。这样选择出来的项目法人往往不需或不能承担项目经济和法律责任，仅扮演着政府或政府部门代言人的作用。项目实施的结果往往是政府承担责任，项目法人享受好处。这种做法也是许多政府投资项目效益不高的原因所在。

第三，助长局部利益至上。按惯例，指定项目法人一般跳不出政府职能分工的思路。例如，交通项目由政府的交通主管部门负责实施，城市基础设施项目由建设主管部门负责实施。因此，各部门在项目决策时，部门利益往往成为决策的重要依据，投资有效性和效益则放到第二位。只要对本部门有利的项目，就拼命去游说，去争取，反之则消极对待，推诿拖延。这种做法助长了项目决策中的“局部利益至上”的倾向，影响政府投资项目决策的科学性。

第四，政府投资项目的封闭，不利于调动民间投资者的积极性。任何投资者都十分关心投资项目的风险预期。由于部分基础性项目属回报预期高、风险预期低的项目，对民间投资者有较大吸引力。但是，这类项目往往被政府垄断，且通过指定项目法人来实施，致使许多民间投资者想进入而没有渠道或没有资格。这类投资项目的封闭，既使政府财政不堪重负，又使大量的民间资金无法进入，解决不了政府的苦衷。去年以来，尽管政府一再加大投资力度，但是民间投资却一再萎缩。究其原因，除了宏观经济方面的一些因素外，与部分投资领域封闭密切相关。

总之，政府投资项目采取指定业主作法，容易保护落后，不利于提高投资有效性和投资效益，不利于引导和鼓励民间投资积极性。为克服政府投资项目指定业主而带来的一系列弊端，政府投资项目应招标选定项目法人。

项目法人招标制可以借鉴目前国际上流行的bot的思路和方法，将项目的可行性、风险、政府投资的具体内容等向社会发布，各种经济成份的投资者都可以参与竞标。为鼓励民间投资，政府应为中小投资者组合竞标提供必要的条件。政府投资项目招标选定项目法人会带来如下好处：

1. 通过竞争促使政府投资项目决策科学化、项目管理正规化，提高投资效益和质量。招标制本质是引入公开、公平和公正的竞争机制。实施招投标，招标和投标双方就要承担法律和经济责任，从而促使他们共同为提高项目投资效益和工程建设质量而努力。

2. 明确项目法人的责权利，使政府从“运动员”的位置转移到裁判员的位置，有利于政企分开，避免政府陷入具体事物之中。

3. 促使政府投资项目与其它项目一样，按程序管理和正规化管理。项目质量、工期、成本等指标由项目法人负责，招投标双方严格按合同行事，项目须从政府和行业管理与监督，就可避免不规范行为，保证项目质量。