郊野公园工程建设前期管理创新研究

上海市基本生态网络自规划初期就对郊区空间予以重视，然而在建设前期遇到一些瓶颈。以上海浦江郊野公园为例，介绍了郊野公园建设前期所面临的问题，并分析了解决这些问题的途径。郊野公园工程建设前期管理中形成的创新性研究，可为今后类似项目的前期推进提供借鉴。

郊野公园项目前期准备工作的充分前置、合理策划是整个项目能够顺利推进的重要保障。其中项目前期过程中的报批报建手续的办理，是项目顺利推进的基础和保证。对项目前期管理工作的认知总结，以及对项目前期行政审批流程的深入研究，有利于建设方从通盘角度把握项目建设进程，协调各方因素，促进项目更快更好地推进。

1背景介绍

1.1上海建设郊野公园的背景

郊野公园是在上海市“两规合一”土地资源紧约束背景下，优化城市空间结构、提升城市空间品质、满足市民活动需求的重要生态节点。郊野公园位于城市郊区、有良好的自然景观、郊野植被及田园风貌，是以休闲游憩为目的的公园。上海遵循“聚焦游憩功能、彰显郊野特色、优化空间结构、提升环境品质”的规划理念，在具有一定规模、拥有良好的田园风光、郊野植被及自然景观的郊区关键生态节点，初步选址21个。同时，根据规划布局和实施的可操作性，确定了近期7个试点建设。

1.2浦江郊野公园概述

浦江郊野公园是上海先行试点建设的郊野公园之一，定位为近郊都市型森林公园，以森林游憩、滨水休闲为主要功能，打造郊野旅游目的地，为市民提供了休闲游憩的好去处、后花园[1]。浦江郊野公园交通优势显著，是先行试点中离市中心城区最近的一个，同时浦江郊野公园紧邻黄浦江，拥有黄浦江5.3km的岸线资源，公园总用地面积5.82km2，其中建设用地为1.12km2，其余均为非建设用地。浦江郊野公园是第一个拥有大面积集中建设区的郊野公园。

2上海郊野公园建设前期存在的问题

1993年6月，上海提出建设环绕整个上海的大型绿化带。绿化带规划分为沿线100m宽林带、400m宽的综合绿地、10个主题公园等三个层次组织实施。从1995年12月开始实施，分三期建设，这一整体布局被描绘为“长藤结瓜”，“藤”即绿化带，“瓜”即沿线的郊野公园。2008年《上海绿地系统实施规划》提出改造建设包括郊野公园在内的各类公园，其中郊野公园是指由上海环城绿带和郊区林地中划定的片林改造，此时才真正开始引入郊野公园的概念。由于目前还处在郊野公园建设摸索阶段，所以上海郊野公园建设前期遇到了管理机制、政策、指标等一系列的问题。

2.1管理机制权利有限、政策未先行

在上海集建区外如何发展一直是个痛点和难点，原因在于缺乏政策上的支持，郊野公园缺少一个有职权的管理机构和一部具有管控效能的法规条例。郊野公园单元规划的前提条件是建设用地减量化，其中涉及搬迁、归并、组织等问题，由于资金平衡上的困难导致地方积极性不高、就业困难、形成合力难，从上海几个郊野公园来看，减量化工作的具体操作仍以规土部门为主，此外还涉及到发改委、农委、绿化市容局、水务局、旅游局等相关部门，先期郊野公园的实施涉及调查、选址、征地、规划，后期的建设、管理等工作又与其他部门相关，由于牵涉面广，难以形成合力，尤其是面对协调国家与集体所有制土地的关系，协调不同部门机构的矛盾和利益关系、协调实际与政策平衡的关系。对郊野公园的征地、选址、补偿、规划、建设、管理等缺乏一个长期稳定的专门事务管理机构。

2.2土地权属复杂

上海以郊区基本农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源为基础建设郊野公园体系。由于现状土地性质多样，不同土地权属形成了不同的审批通道。一个项目要经过多个部门审批，各部门只关心所管辖范围内的事务。由于各审批部门计算方式的不同，导致了指标有重叠、区域内指标不足、项目总体指标不平衡等情况发生。其次，面积大、情况复杂、运营养护成本高，为后期郊野公园的可持续性带来困扰。

2.3配套指标不满足人群需求

郊野公园中10%~20%的面积为开发用地，80%~90%的面积为保护范围。郊野公园面积较大，人们的需求逐渐增加，所以配套设施的需求度也随之增加。传统公园的单体配套指标局限，无法承载如接待、展示、志愿者之家、办公管理、医务室等功能。然而郊野公园需要将这些功能一一落实。

3解决途径

郊野公园建设之初就坚持可持续发展的方向，并形成高效的管理机构、完善的法律法规、科学的规划和广泛的群众基础，来积极应对建设前期所遇到的问题，以下以浦江郊野公园为例。

3.1规划引导政策

（1）成立了区委为组长的郊野公园推进小组，定期协调重大问题，帮助以建设单位为主体企业在前期建设中解决遇到的问题。（2）从土地项目管理到郊野公园单元规划管理，都在规划上得到创新，在国际方案征集基础上，形成了浦江郊野公园初步概念方案，着手编制郊野公园单元规划，规划明确了浦江郊野公园规划定位、用地布局和各项指标。作为统筹郊野地区土地利用、空间布局的载体，是对上承接土地利用总体规划要求、对下关注集体经济组织和农民收入长效增长需求的综合性规划。浦江郊野单元规划是上海市第一个获批的郊野公园单元规划，是一次规划的创新和探索，规划对田、水、路、林、村进行综合整治，对水系、绿化等各类专业规划进行整合，探索出了集中建设区外土地综合利用的新途径。待单元规划批复后，相关控规的落地，明确相应的设计范围。

3.2项目叠加、政策组合

浦江郊野公园在集体土地建设上，以“宜林则林、宜农则农、宜水则水”为原则，通过公益林和林地建设改善林地资源。土地性质多样导致项目由多种不同类别建设工程组合穿插构成，各工程之间合理叠加，产生1+1>2的化学效应。（1）通过土地整治进行土地整理复垦，利用相关政策资源，推进农村现状低效建设用地减量化，淘汰了三高一低的企业，减量化的同时对空间结构进行合理布局。（2）通过水系建设进行水系改造，打通农村周边断头河。（3）通过美丽乡村建设改造农村环境，增加相关配套设施。各项目之间互相衔接，浦江郊野公园的形成主要是公园建设与土地整治的有机结合。在集建区内以公园建设和公益林改造作为引领，叠加水系建设、道路建设、绿道建设、体育设施建设、产业结构调整、减量化建设等，将城镇布局优化、产业结构调整、加强林地建设、村庄整治、市政配套的完善有机结合。

3.3持续运营

由于郊野公园是公益性项目，所以给后期公园维护带来了很大的困难，除了申请市、区资金支持外，还尝试提出政府与社会资本合作的ppp模式，进行特许经营、委托管理，对园内部分区域收费、开展经营性活动等社会化模式，激发社会资本活力，浦江郊野公园结合大居环绕、离城市中心较近的区位特点，根据不同区域打造不同的景观风貌，在集建区内打造花卉为主体的区域、互动性强的精品园，集建区外引入综合农艺互动体验区域，全产业链、多专业的协作突破，通过景观设计规划人员与生态、社会和经济领域专家团队间的合作，使之形成可持续发展的机制。

4争取指标、合理突破局限

第一个市土地双指标的公园项目，通过协调市规划土地管理局给予支持新增建设用地计划，平价调剂耕地占补平衡指标；第一个申领配套设施项目工程规划许可证的公园项目；第一个由市绿化和市容管理局和区建管委双重监管的公园项目，即园内绿化景观部分由市绿容局监管、配套建筑由区建管委监管的双重监管模式。浦江郊野公园按照“生态优先、避免大拆大建”的原则，集建区内按公园标准建设，集建区外进行土地整治和林相改造。集建区内征地转性区域，公园配套服务建筑的落点地块将全部配备建设用地农转用指标，建设流程参照绿化建设工程基本流程进行。按照郊野公园导则，郊野公园服务配套设施用地规模不超过开园面积的0.5%（需占用类集建区指标），且单体建设面积不宜超过500m2。虽有市绿容局的方案批复作为依托，区规划土地管理局对突破《浦江社区MHPO－1316单元轨道交通8号线沈杜公路站西侧街坊控制性详细规划》中建筑体量的审批仍存在较大的不确定性。

5结语

作为城市重要绿化组成部分，郊野公园立足于城市与郊区的共同发展需求，合理的管理机制与积极的政策引导应在其中发挥重要作用[2]。在建设前期要对郊野公园规划建设进行合理统筹布局，在大的宏观背景下考察其中的利弊，在实际工程中不断探索郊野公园建设前期的实施路径。