田园城市建设运行机制的研究

公共体育服务作为基本公共服务的重要内容，在构建公共服务体系中占有举足轻重的地位。运用实地考察、制度分析、理论建构等研究方法，对成都市在建设现代田园城市进程中的公共体育服务现状进行调研。研究发现，建设公共体育服务体系是现代田园城市发展的重要内容，现实运行中存在公共体育服务法规文本不完善、体育供给有限、体育组织不健全、体育需求多元化得不到满足等现实问题。

一、引言

自２００９年成都确立建设现代田园城市历史定位和长远发展目标以来，成都在构建世界级国际化城市、西部中心城市、城乡一体化建设等领域取得了显著成效。公共体育服务作为成都建设现代田园城市进程中公共服务体系建设的重要内容，与建设现代田园城市相辅相成。伴随政府职能的转变以及社会治理体系与治理能力的建设，成都公共体育服务已经基本完成社区体育设施全覆盖、城乡体育统筹发展。为进一步完成现代田园城市战略规划，全面构建亲民、便民、惠民、利民的公共体育服务体系，有必要对成都公共体育服务现存的主要问题、影响因素进行深入剖析，以期为建成现代田园城市公共体育服务体系提供参考。

体育是公共服务的重要内容。“体育公共服务”是提供体育公共产品和体育服务的行为总称。它不仅丰富了公众的文化生活，也是公众更广泛地参与社会体育活动的条件和基础，具有福利性、公共性、多样性、便利性和增值性等特性［１］。“公共体育服务”是公共服务中的体育服务，“体育公共服务”是体育的公共服务，在某种意义上讲，二者概念略有不同，其实质基本一致。“公共体育服务”属于社会公共服务的范畴，是指实现与保障社会居民的基本体育权益，以政府为主导，依据各种法律法规，通过多种方式和途径提供多元化的公共体育产品的公共行为的总称［２］。

就公共体育服务体系的本义而言，它是指为满足公共体育需求而提供的各种要素和创造的各种条件的总称。作为公共体育服务的提供者，要创造必要条件以保证把公共体育服务提供给公众，而提供公共体育服务的要素和条件构成了具有相互联系和影响的整体［３］。国家体育总局刘鹏局长指出：“基本公共体育服务具有公益性、普遍性、基本性和文化性四个鲜明特征”。

二、调控体育法规制度的政策体系构建与运行机制

（一）完善体育政策、制度与法规

体育法规是指保障体育运行的所有制度、法律、规章等有机统称，是促进公共体育服务有序运行的基石。地方公共体育服务法律法规是严格遵循和依照国家公共体育相关法律法规，结合自身实际与发展特色而制定的。在《体育法》、《全民健身计划纲要》等国家体育法规出台后，成都市结合全民健身运动的实际需求，相继出台了《成都市体育条例》、《成都市全民健身条例》、《成都市体育产业发展规划（２００９年－２０２０年）》、《成都市全民健身发展纲要》以及《运动成都条例》等相关体育法规。在全民健身与体育产业发展势头良好的趋势下，虽然宏观方面的法规、政策均有出台，但是在涉及基层百姓日益增长的多元化体育需求的体育活动创设、体育设施建设与管理、体育社会组织培育与管理、体育权益保障等方面还有待进一步完善。

政策法规是促进公共体育服务发展的有力保障，也是制约与维护公共体育服务步入正轨与有序运行的约束手段。成都市公共体育服务在政策法规建设方面仍然处于起步阶段，在现有已出台实施的体育法规中，绝大部分法规文件都是关于全民健身、体育产业、竞技体育领域方面的，这也与国家体育发展主体相吻合。但是关于公共体育服务建设、休闲运动产业发展、体育权益保障、体育场馆运营与社会化等关乎老百姓体育需求与切身体育权益的政策法规文件却少之又少。因而，政策法规的不健全成为影响成都公共体育服务质量与效益的重要因素，造成公共体育服务领域的秩序混乱、结构不稳定以及相关公民体育权益得不到保障。

（二）明确政府公共体育服务职责

政府是公共服务的主角，在公共服务体系中占有绝对主导地位。在政府的主导运行与坚强调控管理下，公共体育服务能够充分植入社会公共服务体系，充分与市民的切身需求与利益保障相互挂钩，从而走上科学发展之路。在新一届政府强调小政府、大社会的治理战略思想下，在构建具有中国特色的公共服务体系进程中，应进一步明确政府在公共体育服务过程中的职责，充分发挥政府在公共体育服务规划、指导、筹资、管理与评价过程中的作用。

传统的以政府为主体、社会为补充的大政府、小社会发展格局已经被打破，在走社会化、市场化与专业化的社会治理体系与治理能力现代化进程中，充分发挥政府的自我职责与专业功效，有效促进政府与社会、市场的有机结合，将主导与主体、政府与社会充分对接，促使在建设公共体育服务过程中的政府职能转变，提升政府在公共体育服务中的职责担当。

一是政府在购买公共体育服务过程中实际角色应发展转变。基于发达国家政府购买公共体育服务的经验，即通过健全的法规，与私人资本建立合作伙伴关系，提出我国政府购买公共体育服务的路径，准确界定购买范围及方式，同时改革体育管理体制，明确政府在购买中的角色，培育体育非营利组织等承接主体。其具体职责如承担与完善公共体育政策法规；监管公共体育服务的正常运行；创造良好、公平的竞争环境，等等。二是明确各级政府的公共体育服务职责。明确主体责任与责任分工，通过制定完善的技术标准、服务范围、责任分类来突出各行政单位的职责与承担范围。

（三）建立完善的公共体育财政保障机制

经济是一切发展的基础，公共体育服务的长效运行离不开强有力的财政支撑。从现实公共体育服务发展来看，我国公共体育服务的发展只有地方政府的推动，缺乏中央政府有效的政策和财政支持，缺乏我国公共体育服务发展的整体性规划，对如何平衡区域间经济水平和公众体育需求缺少有效的措施［４］。政府财政单方面的投资格局已经不能适应公共服务发展的要求，在公共体育服务体系构建过程中，更需要全社会的支持，将民间资本、企业单位，甚至个人融资全部植入到公共体育服务过程中，充分调动与激发社会资本注入公共体育服务的各个环节。

在财政注入的方式上，改变单向依赖政府投资的方式，在资金来源上突出政府、社会、市场的多元化格局；在资金管理方式上注重共同管理与维护、相互监管的运行模式，从而确保了公共体育服务的资金来源和运转保障，有利于公共体育服务的长效可持续运行。财政保障机制是全面建设小康社会目标下的战略手段。财政是落实党和国家大政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段，一定的财政体制总是与一定的发展战略相适应，一定的发展目标对财政体制的安排起着决定作用。财政体制既是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障，同时也是国家引导和实施发展战略的政策工具和手段。

财政体制与发展战略之间的关系始终处于一种动态的适应过程中，当财政体制与发展战略不匹配时，发展战略的实现就失去了物质基础和体制保障。从财政体制的角度看，主要表现为对公共服务投入的不足，政府担负起了从文化服务供给到生产和分配的全部职能，导致国家财政拨款也面临许多严峻的问题。针对国家下达的公共体育服务的惠民项目，不乏存在许多虚报项目效益、完成次数、套取国家财政专项补贴、文化服务供给的表面化与形式化。因为国家政策的某些模棱两可，出现了许多可预见性的制约因素，而这些制约因素使公共体育服务建设得不到国家财政支持，无法获得体制内的财政支持，也就不能有效地发挥其应有的作用。

三、强化体育组织与产品供给的体系构建与运行机制

（一）不断强化体育组织建设

体育组织是公共体育服务的实践者，也是公共体育服务体系建设的重要指引者。激发体育组织的有效运作，有利于提高公共体育服务的质量。在转变政府职能、实现社会治理体系和治理能力现代化的大背景下，体育组织的拓展与激发是当下建设公共体育服务体系的重要内容。根据张光亮对成都市民关于公共体育组织服务满意度的调查显示，缺乏专业人员指导与健身方法是影响老百姓健身满意度的两大因素［５］。

为了满足成都市民的实际体育运动需要，成都市体育局联合社科联、教育局、民政局、民间协会等多个机构，成立了体育学术研究机构、体育赛事活动策划运用机构、体育新闻宣传报道机构、体育健身指导协会、各运动项目协会等不同类型的体育组织机构，为进一步构建公共体育服务体系的多元化格局提供了组织支撑。体育组织的发展和壮大要从基层的体育组织建设以及体育人才的培养开始，这就要求我们在工作中重视小型健身组织的发展和体育爱好者的培养。一个体育“能人”或体育爱好者往往能够以自己的体育魅力集结一个体育组织。总之，在体育组织的建设过程中，我们要坚持“以人抓组织”的工作思路，依靠这些体育“能人”发展体育组织。

（二）切实重视各种体育需求

任何人都享有最基本的体育发展权利。随着现代田园城市建设的发展，成都市居民在体育需求上越来越呈现出个性化和多元化的发展趋势，日渐凸显出个性、休闲、户外、新潮等特点。为了满足市民的各种体育需求，这就要求公共体育服务体系除了提供各种接地气、亲百姓、重实用的体育服务内容外，还要求这些服务具有个性化、前沿性的特点。

（三）持续保障体育供给渠道

体育公共服务供给是指公共服务体系提供体育产品、体育服务和体育赛事信息等，良好的、有序的体育服务供给是实现公民体育权利的重要保证。笔者通过对成都市公共体育服务中的体育信息、体育服务、体育活动、体育人才、体育资金等供给现状的实地调查后发现，成都所有区县将在２０１７年完成“一场一馆一池两中心”建设，构建起城乡居民更加均衡的全民健身公共服务。“一场一馆一池两中心”，即一个体育场，一个体育馆，一个游泳池，全民健身活动中心和国民体质中心。将逐步构建起市、县、乡镇（街道）、村（社区）、自然村（居住小区）五级健身设施体系，在乡镇（街道）、村（社区）、自然村（居住小区），将重点完善文体活动场所功能设施配套，全市公益性体育场馆也将实行对外开放。

四、以整体的思维综合构建成都市公共体育服务体系与运行机制

（一）逐步消除供给与需求的不匹配

供给与需求是生产与输入两个不同环节，依据产业经济理论，将供给与需求有效对接将有助于实现公共体育服务质量的提升和提高人民群众参与体育健身活动的普及度。做好公共体育服务的有效供给与人民群众日益增长的不同体育需求之间的有效对接将是提高公共体育服务质量的重要环节。供给与需求的不匹配一般发生在需求大于供给。目前，社会群众对于体育专业指导人员以及场地都有了更大的需求量，但是供求方式还停留在传统的从中央到地方，供给主体如何组织供给与生产的过程。

市场商业化供给与社区自我供给的模式在成都社区已有了明显的成效，各类文化场馆建设、文化设施和设备投入等，都是可行可见的。如今成都市公共体育服务建设将重心放在了单向的公共体育供给领域，例如突出了体育赛事活动举办、体育健身活动指导、社会体育指导员培训、体育信息宣传报道等，但是这些体育供给并不是成都市民最迫切需要的，即没有将公共体育服务供给与广大人民群众的体育需求高效对接。供求之间的失衡已经发展成为影响成都公共体育服务质量的重要因素，做好公共体育服务供求之间的平衡必将成为成都公共体育服务发展的核心内容。

（二）不断克服政府与社团职能的不到位

在体育日益走向社会化、市场化与行业化的管理趋势下，充分调动与发挥社会体育组织社团的巨大功能和社会效益将是公共体育服务领域的重要环节。然而，由于我国传统的大政府、小社会管理模式，加之，社会体育团体的势力与功能发挥得不到相应的体现，致使长期以来体育社会团体的建立、运行、评估与发展都处于基层化、小范围化和无组织化状态。虽然成都市社会体育团体已经日益茁壮成长起来，但是总体来看，成都市体育社团的种类与影响力还不够强，还不能成为百姓体育需求的诉求代表，在体育与社会服务能力方面仍处于较弱地位，从而为其行使相应的体育服务功能带来障碍。现如今最大的问题就在于不断克服体育社团在职能、责任上的缺陷。政府与社团的衔接以及随着小政府、大社会的社会治理战略逐步推进，体育社会团体的建立、运作、评价与发展必定会迎来新的春天。

（三）持续激活社会体育组织功能的不灵活

在进入以小政府、大社会的社会治理进程中，充分调动与激发社会体育组织的参与性与经济性，将各种各样的社会体育团体植入到公共体育服务内容体系中，发挥各自的功能与专业价值，促使体育社会团体的广泛性与灵活性发展。坚持多种体育公共服务形式并存，鼓励和扶植各种（非）营利组织提供多元化的体育公共服务形式，同时鼓励高校体育社团参入。体育公共服务并不意味着就应当由政府提供，政府公共体育服务管理部门完全可以委托（非）营利性组织提供［７］。

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