住宅建设用地使用权续期问题分析

有关住宅建设用地使用权到期后续期问题的讨论，不应该仅仅局限于民法领域或经济政策层面，而必须在宪法上予以回答。在宪法层面，宪法保护公民的基本人权、住宅权、财产权等合法权利，同时宪法确定了国家是保障公民实现以上权利的义务人，国民关系的重点是国家为人民服务，国家权力的享有和行使是为了更好的保障公民权利。基于上述考虑，住宅建设用地使用权到期后以规定无偿续期为宜，但购房者需要按比例交纳土地使用税，以确保国家代为行使的土地所有权能真正得以落实，进而更好的保障全体公民享有的其他合法权利。

一、问题提出

住宅建设用地使用权到期后如何续期问题成为当下法学界与社会公众关注的热点问题，由于这一问题事关国计民生并且法律规定不明确，进而在续期方案上存在很大争议。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定居住用地的最高使用年限为70年，但未涉及续期方案的具体规定。《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。依据这一规定住宅建设用地使用权到期后，在程序上无需公众申请自动续期，针对这一点理论界已达成共识不存在争议，但关于续期时是否需要交纳相关费用这一问题尚不明确。［1］原本在《物权法》四审稿、五审稿中明确规定，“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费，续期的期限、土地使用费支付的标准和方法，由国务院规定”。但是送审稿公布后引起广大人民群众的恐慌和不满，人们担心在有生之年因为土地使用权到期而无处可居。

鉴于问题的严重性立法者认为在没有万全之策时以不作规定为宜，故取消送审稿中关于缴纳土地使用费的规定，并把该问题留待未来有智慧的后人解决。但使立法者始料未及的是温州20年国有建设用地使用权到期事件提前暴露了续期问题，“温州事件”也引发了法学界针对续期方案的争论。针对住宅建设用地使用权到期后如何续期这一问题，法学界特别是民法学界的学者大都提出了自己的观点，其中比较有代表性的是以下三种：观点①到期后无条件自动续期，既不需要缴费也不需要纳税；观点②到期后自动续期，但是需要交纳土地使用费；［2］观点③到期后自动无偿续期，但是需要征收土地使用税。［3］笔者认为住宅建设用地使用权续期问题不仅仅是一个民法、物权法问题，也是一个重要的宪法学议题，需要运用宪法相关知识与规定进行论述。故下文将从宪法角度论证上述观点的合理与不合理之处。

二、住宅建设用地使用权续期的宪法性解读

《宪法》是我国的根本大法，从宪法角度解析住宅建设用地使用权续期问题更为深刻透彻，宪法的最高效力性也决定了宪法层面的论证更有说服力。从宪法角度论述续期问题，要从宪法的核心精神与重点内容方面入手，通过层层论证找到合理的续期方案。

（一）宪法致力于保护公民权利

近代以来或者说二战以来，宪法之所以取得根本大法的地位，不仅仅源于其严格且复杂的制定与修改程序，更多的是宪法在其实质内容上能够将人类社会普遍追求的基本人权内化为自身的根本价值追求，并提供最为全面且最强有力的支持和保护，从而担当起保护公民基本人权，保护社会健康发展的重任。［4］正如列宁同志所说“宪法是一张写着人民权利的纸”，我国现行的1982年《宪法》致力于保护公民权利，此处的公民权利不仅仅包括关涉人民生存和发展的基本人权，更是涵盖了公民依法享有的财产权。“国家尊重和保障人权”是1982年《宪法》的核心精神，该内容在《宪法》文本第33条第3款中确定下来。人权是公民生存发展所必不可少的权利，因此保障公民生存所必需的住宅权也是宪法保障人权的体现。通过对《宪法》第39条第1款“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”这一条文的解读也可以得出相同的结论。

住宅权是公民享有的基本权利、宪法权利，国家应当予以保障。而住宅权的基础是住宅建设用地使用权，没有住宅建设用地使用权公民的住宅权无所依附，住宅权就无从谈起更无法保障，因此赋予公民住宅建设用地使用权是保障公民依宪法享有的住宅权的关键，也是宪法保障人权的要求。住宅建设用地使用权是涉及公民生存权的问题，从这个角度观察国家或者说政府应该积极的制定良好的政策，保障公民享有长久而稳定的住宅建设用地使用权，在续期时不应该再次向人民收取土地使用费。此外，土地权利在内的财产权是我国宪法承认和保护的基本权利。

我国《宪法》第13条第3款明文规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。财产权是指财产上的私权，主要是所有财产价值的权利，包括具有财产权性质的公物使用权，如集体所有土地的使用权，也包括物权，还包括私法上的权利。住宅建设用地使用权是设立于国家土地所有权之上的用益物权，因此，住宅及其土地使用权都是公民的合法财产，必须予以保护。此外，我们必须注意到的一点是，在以前城市私有房屋业主是享有土地所有权的，尽管当时城市居民大多是租住公房没有私有房屋，但是拥有私有房屋的城市居民是享有土地所有权的，作为土地所有权人，他们负有依法纳税的义务。在当时特殊的历史背景下，1982《宪法》实施时将土地所有权无偿收为国有，这无疑是顺应了我国国情和发展的需要，是值得肯定的决策。

对于城市居民个人来说，在实质上没有影响他们实际使用土地的功能，但考虑到国家未给与任何补偿将城市居民享有的土地所有权变成了土地使用权，在权利的性质上发生了质的变化，国家在新的历史时期又坚持保障人民住房，坚持“房子是用来住的而不是用来炒的”观念，国家在新的时期必然会让利于民。而且改革开放以来，城市居民购买住宅建设用地使用权是支付了高额的土地出让金的。鉴于如此种种，国家也应该主动保障住宅建设用地使用权的永久性和稳定性，作为对历史上无偿征收公民财产的补偿。

（二）保障民权是宪法确定的国民关系的重点

纵观各国的《宪法》文本，公民享有《宪法》规定的一系列基本权利，而国家是保障基本权利实现的义务人。当然，公民也应该履行基本义务，服从国家的管理。鉴于国家和公民之间这种管理与被管理、服务与被服务或保障与被保障的关系，我们有必要厘清国民关系的重点。一直以来我国《宪法》形成的理念都是国家或政府权力的享有是为了更好的保障公民的权利，公民权利构成对国家公权力的制约和监督。由此观之，国家权力的行使或者说国家对公民的管理根本目的是确保全体社会公民权利更好的实现，故应该把保障与被保障的关系作为国民关系的核心。在保障公民依法享有的住宅建设用地使用权的问题上更是如此，住宅权是公民衣食住行的基本需要，关涉公民基本生存问题，国家作为义务人应该予以重点保障。

不可过度强调房地产拉动经济增长的作用，更不应该以住宅建设用地使用权一次又一次的换取利益。目前我国城市居民解决居住问题的主要方式是购买商品房，房价之高令多数普通工薪阶层无法承受，他们可能需要背负几十年的房贷才能拥有一套属于自己的房产。若是在这样的情况下续期时还要征收土地使用费的话，极易引发不可调和的社会矛盾，影响社会稳定。因此，在住房问题上，国家应该本着“国不与民争利，国不与民争地”的原则，保障城市居民的住宅权。此外，依据我国《宪法》住宅建设用地作为国有建设用地的一种，其所有权由国家享有。

四、结语

住宅建设用地使用权是公民享有《宪法》规定的住宅权的基础，也是城市居民安居乐业的前提，在公法上国家有义务保障该权利的实现。住宅建设用地使用权到期后无偿续期，但征收土地使用税的做法是平衡国家保障公民住宅权与国家行使土地所有权两者关系的优选方式，符合长远利益。并且在近期公布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中涉及住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，文件确定要推定形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定的预期，由此可知我们无偿续期的安排，保障居民享有的住宅建设用地使用权的长久性和稳定性是契合文件精神的。进而进一步证明此种续期安排符合国家要求，顺应未来的发展趋势。

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