城市建设用地一级开发融资体系研究

目前，受国务院43号文与财政部87号文等一系列中央限制地方财务政策出台，严控政府购买服务以及严控金融市场流动性风险等一系列文件的影响使目前城市建设用地一级开发面临诸多融资困难问题。许多地区建设用地一级开发工作由于政府超额债务、大中型企业降杠杆等影响导致资金来源不足而处于停滞状态，最直接的结果是导致土地市场供给不足，以至于房地产价格上涨，因此，系统梳理一级开发现状、问题，进而设计一级开发总体融资体系，对解决一级土地融资难题实现房地产宏观调控具有重要意义。

随着中国特色社会主义思想的推进，社会主义市场经济日益繁荣，房地产市场的土地开发工作的开展也越发频繁。但由于我国特殊的社会主义制度下的土地有偿使用模式，城市建设用地分为一级开发与二级开发两个部分，而土地的一级开发是土地流入土地市场的基础，一级市场土地的数量与交易走向又决定了二级开发土地市场的再开发与土地资源的再配置。但我国对于城市建设用地一级开发的定义、适用范围、融资模式并没有官方的概念，因此，我们需要不停地从理论与实践中汲取解决土地一级开发资金来源与融资模式的经验。

一、相关概念简述

（一）城市建设用地一级开发概念

城市建设用地是指国家对农村或集体的私有个人用地进行征收，并且将征得的土地变为国有土地的过程。我国特殊的社会主义制度，营造的特殊社会主义市场经济氛围，导致我国的土地市场分为国有土地使用权市场和集体土地使用权市场。其中国有土地使用权市场中的一级市场是以出让土地使用权为主的，而二级市场是以转让、抵押、租贷土地使用权为主，故一级市场的土地使用权顺利出让二级市场的转让、抵押工作才能顺利开展。

（二）土地储备制度下的一级开发内涵

土地储备是指政府或其他公共部门按照相关土地部门规定的政策对土地进行合法征收，并且在开发的几年对土地进行必要的平整工作，然后挂牌进行出售或租赁，以便于政府对房地产市场进行调控，是政府利用土地、控制土地的基本制度和手段。在政府的土地储备制度推行后，土地一级开发主要是完成对土地“多通一平”的基本整理工作和简单的前期开发工作。因为土地储备包含对土地进行征收、基本整理与开发、出让三个部分，而土地一级开发主要是对征收土地进行基本的整理。

（三）土地一级开发融资体系内涵

土地一级开发融资模式是指通过出售股权、债权的方式为土地一级开发提供使用资金的金融工具，其核心内容是提供进行土地一级开发所需的资金。城市土地一级开发由于项目建设期和回报期较长、项目融资金额较大、投资风险较大等特点，在实际开展融资工作时面临许多困难，而相关部门对于解决融资困难问题又缺乏相应的成功经验与科学有效的手段，因此建立科学合理的土地一级开发融资体系是解决当前融资困难问题的有效途径。

二、土地一级开发及融资体系现状

（一）土地一级开发现状及弊端

1.城市建设陷入无序

由于政府时常对完全未开发土地进行出让，而政府与房地产公司分工明确，各自对划分区域开展“生地”变“熟地”的工作，房地产开发商对合同划分区域进行“多通一平”的工作，并在合同划分区域的周边区域也开展基础配套设施的建设，而政府负责周边大型配套设施的建设、市政设施建设与公共服务设施建设等工作。这种分工模式看似合理，实则在具体实施过程中存在房地产开发商与政府开发节奏和区域开发整体统一性产生较大偏差的现象。例如，房地产开发商已将楼盘建好，但政府的市政配套设施却迟迟未跟上进度，导致该楼盘与建设初期预计价值相差甚远。其主要原因还是政府与房地产开发商对“生地”变“熟地”的过程中所做的工作存在较大差异，致使理念产生偏差，最终导致城市建设不协调和无序的状态。

2.土地利用率较低

房地产开发商始终以该地块是否能最大程度盈利为核心目标，因此必然会选择具有最大可能投资回报的地块进行开发，而政府在对城市建设用地进行开发考虑时更多的是考虑以某一楼盘带动整个区域，是对提高该区域内所有地块的投资回报率进行分析，这两者无形中就会存在矛盾。最常见也最典型的例子就是房地产开发商在进行拿地时多考虑自己的预期投资回报率，总是挑选自己认为最好的地块进行开发，而未考虑整个区域的投资回报，因此会给城市留下较多的“边角料”，不仅无法提高整个区域的投资回报，更是致使城市建设过程中的“边角料”地区给城市管理造成诸多影响。

（二）土地一级开发融资体系问题

1.融资主体不明确

在土地储备制度大力推行的大环境下，各地区政府基本已确立以相关部门开展土地储备工作为核心的融资主体。但在对土地开展整理与基本开发工作的过程中，土地一级开发的主体是土地储备中心，还是土地储备中心出资建立的相关企业，或是土地储备中心委托的市场机构并不明确。如果没有一个明确的融资主体，那么银行、开发商、风投机构进行融资就会存在巨大风险，一旦出现投资失败，也就没有了资金偿还的主体，故有时不得不放弃融资。

2.融资渠道单一

目前，我国的土地一级开发资金来源有自有资金、银行贷款和财政拨款三个方面。虽然有三个资金来源，但自有资金与财政拨款的融资金额相较于银行贷款额依旧存在较大差距，因此最主要的融资渠道还是银行贷款。融资渠道单一无形增加了银行贷款的压力，银行的经营风险同时被提高，且用于土地储备的贷款主体是土地储备机构，由于土储机构所拥有的自有资金较少，且普遍负债率较高、承担风险的能力较差，无形中增加了银行对该类机构进行融资的资金风险。土储机构在进行土地储备贷款时主要是以土地使用权作为抵押物进行抵押贷款，但由于一级土地在土储机构手中并没有出让成功，所以这种抵押在法律上并不具备法律效力，当贷款出现问题时银行不能对贷款资金进行变现。

三、土地一级开发融资体系总体设计

（一）明确各主体定位及关系

政府在进行市场调控时是补充单纯由市场主体在经济中无法发挥的作用，也就是说政府在调控市场经济中是处于“正效应”的，但在实际融资工作中，政府往往不能达到市场经济调控的积极作用，有时还会适得其反，削减了本应属于民众的回报。如若要完善我国土地一级开发融资体系，给市场经济创造“正效应”，首要解决的还是确立我国土地开发的主体，且应明确该主体与政府相关部门的关系与资金往来方式和各部门、机构的工作内容。例如，土地储备中心负责土地征用、整体与基本开发、出让的工作，且根据整体规划方案及相关要求，制定一套适用于土地一级开发的标准，且在各项指标达标后才可进行进一步开发。

（二）运用债权、股权建立融资体系

根据财务学相关理论，股权融资适用于投资回报不确定的项目，而债权融资适用于投资回报稳定，且投资回报率高于行业标准的项目。由于土地一级开发具有投资期望不明确、建设周期及投资周期长等特点，运用债权、股权进行融资，建立科学合理的融资体系，往往可以达到有效融资的目的。融资体系主要包括财政拨款、银行贷款、其他金融工具。一般来说，政府财政拨款金额较少，远不能满足实际资金需求；而对于银行而言，土地储备贷款存在的风险较高，且银行对于土地一级开发主体有诸多限制，因为存在制度、流程、风险多个方面障碍，银行贷款金额比重逐年下降。因此，必须依托我国特有的社会主义市场经济和土地一级开发对资金的需求特点，开发出适合我国土地一级开发融资体系的金融工具。

（三）土储中心控制征地与出让

在土地一级开发过程中，政府由于自身专业能力方面的不足，需要委托专业的土储机构对相关土地进行征收与出让。但由于征地过程中涉及拆迁、补偿等多项工作，且牵扯利益体为多个方面，赔偿金额巨大等原因，只有政府出面才能妥善完成这一工作，因此为了便于专业的土储机构开展土地征收工作，土储机构应该具有一定的政府给予的处理土地征收、拆迁相关工作的权利。在完成土地基本整理工作后，政府应根据土地市场总体情况对征收土地进行科学的出让分配，通过强有力的手段控制土地市场，从而影响土地价格，进而达到调控整个房地产市场价格的目的。政府通过把控土地出让数量与效率，控制土地相关收益，实现各主体经济利益的合理化分配。

由于我国特殊的社会主义制度决定了特殊的社会主义市场经济，因此也形成了独特的社会主义土地制度，虽说与国外的土地制度存在差异，但其他国家在一级土地开展融资工作的成功经验依然值得我们借鉴与思考。明确一级土地开发融资的主体，寻找最适合中国的城市一级土地融资模式，依旧是研究工作的重心。关于土地一级开发的融资体系研究还需相关研究部门与研究人员积极推动，去使用更多的金融工具完善中国的融资环境。