公私合作制在我国公用事业领域的实践

我国市政公用事业选择市场化和吸引非公资本的政策与国外上个世纪 80 年代以来公共基础设施产业放松监管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的，无外乎减轻政府财政压力、改善资源配置效率和提高企业生产效率。但由于我国处于工业化和城市化双重驱动过程中，资本的需求更加重要，而且垄断性国有企事业单位的经营软约束更加突出，因此改革显得更加必要和迫切。

投资总量不足，供需矛盾仍然突出。从新增需求看，相对于城镇化快速发展的要求，城市市政公用设施的投资总量仍然不足。我国目前正处于城镇化高速发展时期，从 1998年以来，我国城镇化率每年提高1.4个百分点，每年由于城镇化水平提高，城镇人口新增约2000 万人，新增的城镇人口由过去的农民变为市民，这将对市政公用设施产生极大需求。2005 年我国的城镇化率已达43%，根据国际经验，城镇化率在30%～70% 之间都是基础设施加速增长时期，因此，未来的几十年中，由于城镇化快速发展导致的对市政公用设施的需求将十分庞大，要满足这些需求，就需要不断地加大投资力度。从现有水平来看，我国人均享用的市政公用设施水平仍然有待提高。2004 年我国城市自来水普及率只有88.9%，污水处理率只有45.7%。一直以来我国城市人均道路面积不足 10平方米，与国外一般发达国家20～40平方米相比，为1／5 到 1／2。我国城市道路面积率平均为 8.59%，而国际上这一比例较高的城市如华盛顿为 43%、纽约为 35%；比例适中的城市如伦敦为 25%、巴黎为 23%；比率偏低的城市如东京为 13%。国际上通常道路面积率不应低于 20%，但我国仍在执行《城市用地分类与规划建设用地标准 GBJ137 - 90》规定的城市道路面积率为 8%～15%，属较低水平。在交通出行结构中公交出行平均只占10% 左右。

从结构上看，特别是与生态环境相关的城市污水处理和垃圾处理设施不足。

从投资水平来看，城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低。从建国以来直到1991年，我国城市市政公用设施建设投资占 GDP 的比重一直低于1%，“八五”期间平均为 0.8%，“九五”期间增长到 1.7%，2004 年上升到4762亿元，占3.48%。但是由于我国市政建设以往欠账严重，因此要满足社会需求，还需大大提高投资水平。

融资渠道狭窄，社会直接投资较少。我国城市建设规模的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。2004 年全国城建资金4762 亿元，从融资结构来看：中央和地方财政资金占15%，有政府背景的国内银行贷款占30%，各项政策性收费（包括土地出让收入）占 34%，以上约 80% 的资金都是依靠政府信用或依靠行政力量取得的。真正由外商和民间直接投资，包括发行债券和股票等资本市场的融资总量不足20%。所以，从目前的情况看，市政公用设施投资主体仍然单一，市政公用设施无论其可经营程度如何，以政府投资为主，政企不分、政事不分，垄断经营的现象仍较为严重，由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资本进入仍存在着一定的困难。未来随着我国城市化进程的加速，要满足城市发展的需求，仅靠政府筹集建设资金是难以实现的，所以必须通过改革积极拓宽融资渠道，扩大民间资本投资的规模。

国企改革滞后，资金效率不高，服务问题突出。市政公用设施业中国有企业比重较高，管理机制不合理，缺乏优胜劣汰的竞争压力，同时，作为国有企业还为政府承担了大量的义务，社会负担重，所以资金效率较低。如表面上看供水企业已经走向市场并进行了公司制改造，但在许多地方，企业“婆婆”依然存在，政府在供水市场整顿、供水法规执行、营造发展环境等方面的“缺位”，在企业自主经营、法人结构治理、企业重大决策中的“越位”，使供水企业难以按市场规律办事。目前全国在竞争性行业中的市场机制正在逐步完善，用工制度不断改革，但无破产之忧的市政公用企业却几乎成了新的铁饭碗，全国供水行业的国有企业平均富余人员约占50%；全国89 个城市供水企业单位售水成本平均为1287 元 ／千立方米，亏损面为60%。供暖问题在东北一直比较突出，由于多年来采暖费收缴困难，拖欠供暖企业收费较多，企业运行困难。因此，有很多民营企业认为公用事业商机无限，他们之所以愿意投资到市政公用事业，主要是看到了这个行业存在的巨大利润空间。

由于长期的行政性垄断，公用事业企事业单位缺乏为公众服务的意识，而且滥用垄断权力、霸王条款侵害消费者利益，历年均成为消费者投诉的热点。据国家工商行政管理局报告显示：公用企业利用独占地位侵权已成为近几年来消费者申诉举报的热点问题之一。

扩大内需和防范金融风险的双重要求。世纪之交，国内正面临经济紧缩的困境。中央连续推出积极的财政和货币政策以保证经济高速发展，但正如以上提到的，如果过度依靠政府直投资和银行负债，必然又将加大金融风险。因此鼓励社会投资，就可以在相当程度上达到扩大内需和降低金融风险的双重目的。

鼓励和规范公私合作制的政策和法规

我国关于推进市政公用事业领域改革的各项政策和法规集中出现在 2000 年之后，体现出中央和地方政府在推动市政公用事业领域进行市场化改革和引入公私合作制方面的迫切性和制度建设的理性取向。

其实在建设部推出《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002年12月）和《市政公用事业特许经营管理办法》（2003 年5月）之前，中央政府各部门先后出台的一些政策已经对推进市政公用设施服务市场化提供了必要的政策环境。

在建设部推出上述《意见》和《办法》之后，各地政府更积极根据国家政策要求，制定开放市政公用设施市场的范围、步骤和关键细节的法规规章。如北京市《城市基础设施特许经营办法》（2003年10月）和深圳市《公用事业特许经营办法》（2003年5月）。但如何将一般的宏观号召向具体可操作的政策文件转化是非常关键的，它关系到市场化改革的进程，要特别加以研究和明确。如经营性市政公用设施实行特许经营，如何对待新建设施的产权问题；特许经营期限如何确定；特许经营权获取是否要付费；特许经营到期后资产如何处置；现企事业单位如何平稳改革；如何平衡价格（收费）与企业回报的关系；如何建立必要的补贴机制；政府如何实施有效监管等问题。在这些问题上，既要借鉴国际上成功的经验，也要找出适合我国的特点的有效做法。

因此在 2004 年，建设部又制定了《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》，供各地在实施特许经营制度时参考。但在印发这个通知时，建设部同时强调“该《示范文本》主要体现了特许经营协议的原则性规定。各地在签定具体项目的特许经营协议时，应当根据当地和具体项目的实际情况，对《示范文本》规定的原则性内容进行细化。该《示范文本》不影响当事双方对协议的具体内容进行的自愿约定和协商。”并“希望各地对实施过程中发现的问题提出建议，并及时反馈建设部城市建设司，以不断完善特许经营制度。”可见，有关公私合作制的制度建设依然任重道远。

2005 年 2 月，国务院出台被称为“非公经济36 条”的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。”“鼓励非公有制经济以股权融资、项目融资等方式筹集资金。”其核心便是通过平等竞争、一视同仁的法制环境、政策环境和市场环境的创建，来推进公私合作制的发展。

公私合作制在我国的发展历程

尽管市政公用事业市场化改革和公私合作在2000年以后才成为一项国策并大规模推动，但地方上却已经有十多年的零星探索。这些探索对近几年的政策形成无疑奠定了一定的基础。

一位建设部的官员在长期研究城市供水市场化改革后对其进行了阶段性的分析，我们认为他的分析十分中肯，而且在很大程度上能够代表市政其他领域的改革过程，因此在此作简单介绍。

这位官员认为，改革开放尤其是近十几年来，城镇供水行业的建设、经营和管理模式已经发生了显著的变化，主要表现为：一是政府和供水企业的角色发生了变化，供水行业的现代企业制度正在逐步建立；二是供水行业的政府垄断局面已经打破，供水行业全面引入了竞争机制；三是建设与运营市场全面开放，供水行业的投资结构呈现多元化；四是市场体系逐步完善，新的政府对供水行业的管理模式开始建立；五是供水行业市场竞争日趋激烈，外商、民营资本等社会资金纷纷抢占供水市场；六是供水企业市场意识增强，地区封锁已经打破，供水企业跨区域经营的格局初现端倪。