土地资源可持续利用的对策

随着城市化和工业化的推进，加之我国长期以来长期分割的城乡二元土地所有制和管理制度的制约，城市土地特别是建设用地的紧张与农村土地的低效利用局面并存，土地的可持续利用成为城市的可持续发展和城乡社会的统筹发展所面临的核心问题，本文将以土地资源的可持续发展理论为支撑，以浏阳市工业新城的土地开发和利用为研究对象，探讨我国城市土地资源可持续发展的对策和措施，以期对当前我国的城市化进程中面临的土地资源开发和利用有所助益。

一、土地资源可持续利用含义

土地资源可持续利用是受当前土地资源瓶颈作用日渐凸显的严峻形势倒逼，以土地的高效、集约、综合利用为基础，基于可持续发展理论而提出来的科学用地方式。它包含两层含义：一是土地资源的高效持续利用；二是土地资源与社会其他资源相配合共同支撑经济社会持续发展。土地资源的可持续利用主要包括以下内容：

（1）土地资源数量配置与土地资源的总量稀缺保持高度一致；

（2）土地资源质量组合与土地资源禀赋相适应；

（3）土地资源的时间安排与土地资源的时序性完全相当；

（4）土地资源配置应当考虑区域差异，反映各地区特点，激发各地区发展活力。内容的核心是指土地资源既要满足当代人的需要，又不影响后代人的发展条件，保证有限的土地供给能满足社会经济持续发展的土地需求，要让土地资源配置在数量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局性，从而实现自然协调性、经济连续性和社会持续性的统一。工业新城土地资源的可持续发展就是指新城的土地利用在“保护资源、保障发展、保持生态”的基本理念指导下，在生态合理、经济可行、社会可接受的控制目标约束下，实现新城经济社会城乡统筹、区域协调的和谐发展。

二、工业新城土地资源可持续利用对策

（一）走内涵型开发模式，高效利用农业用地

人类社会创造财富实质就是对土地进行递进式的开发利用过程。建设工业新城同样是在现有发展基础上对规划范围内的土地进行统筹开发和利用。由于新城涵盖永安、北盛、洞阳、蕉溪四个乡镇，规划用地也是以农业用地为主（如表1所示），因此，高效利用农业用地，夯实新城第一产业，将为新城发展奠定基础。高效利用农业用地，要多方面统筹兼顾。

首先要控制存量高效利用。要长期坚持“保经济增长、保耕地红线”的“双保”行动，实行最严格的耕地保护制度，对新城区划类的农业用地实行动态监控制度，保证耕地数量不减；要加大水利、防洪、生态等基础设施建设，保证耕地面积不因洪涝、干旱等自然灾害而减少。在保证耕地数量不减少的同时要保障耕地质量，要实施“沃土工程”、“移土培肥”、“土壤培植”工程，保证耕地的耕作层、耕地质量、耕地产出不因人工化肥种植、取土、挖沙而受影响，定期检测监控耕地土壤质量；要严禁耕地抛荒，提高耕地复种指数，加快发展农业合作社规模经营，坚持发展烤烟、药材、有机蔬菜、花卉苗木、规模养殖等特色现代农业，提高耕地单位产能。

其次要保证增量持续利用。土地的数量是有限的，耕地数量更是匮乏。因此，应根据浏阳市土地整理复垦开发规划（如表2所示）细分编制工业新城土地综合整治规划并严格执行；要大力加强农田水利、农村道路等农业基础设施建设，积极开展土地整理；要认真领会和贯彻国土资源部最新发出的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，严格控制新城内现有农村宅基地的改扩建，将新建宅基地纳入居住点规划并严格审批农村新建住宅和乡村别墅的占地面积，做到事前审批，事后复查和定期核查相结合的监管制度，加大空心村、废弃宅基地的整理力度，大力加强新城农村居民点整理；要统筹规划，积极开展废弃土地的复垦；要按计划、有步骤地推进耕地后备资源的开发利用，提高新开垦耕地的质量和产出率。

再次要占补平衡合理利用。当前，工业新城的建设正处于初期阶段，新城也是三大高速交汇地和长浏城际轻轨必经地，同时也是多条县乡道必经地，要完善新城区划内的交通网络、水、电等基础设施建设必然会占用不少耕地。因此，要力争少占或不占耕地，严格执行耕地占补平衡制度，在新城永安、北盛、洞阳等市域次中心镇因建设挤占耕地时，必须由官渡、社港、金刚、淳口等一般镇多补充耕地，同时要考虑因新城发展而引起的土地发展权配置的不同和利益分配的不平衡，要将新城次中心乡镇优先的土地发展权所带来的利益与牺牲土地发展权为补充耕地作贡献的一般乡镇共享，而不是按照“谁投资，谁受益”传统原则由新城独享，否则难以做到统筹兼顾与协调发展。总之，新城农业用地的开发利用既要保证数量不减，又要保障质量提高，不断提高新城有限农业用地的产值以满足新城可持续发展需要。

（二）采用立体化利用方式，集约利用工业用地

农业是基础，工业是主导。工业新城的发展正是建立在长沙国家生物产业基地和湖南浏阳制造产业基地的发展基础之上，并将继续以两基地的发展为主导，新城工业发展离不开城市建设用地这一稀缺性载体。因此，不仅要高效利用新城农业用地，更要集约利用新城建设用地，尤其是建设用地中的工业用地。从表1可见，工业新城总体规划用地面积中，由于林地占绝大比例，城市建设用地仅占总体规划用地的16.89%，包括远景城市建设用地在内也只有23.68%.在这比重有限的建设用地中，根据《浏阳工业新城总体发展规划》公布的“规划城市建设用地一览表”（如表3所示），工业用地虽占新城建设用地的40.43%，但仅占新城总体规划用地的6.82%.总量有限的工业用地远远满足不了新城工业项目发展的用地需求。

由于工业用地产出是主导和支撑新城社会经济发展的驱动力，因此，集约利用新城建设用地的核心在于集约利用好工业用地。集约利用工业用地，是指以用量节约、布局合理、结构优化为前提，通过增加存量土地的投入，改善工业用地的经营和管理，使工业用地利用的综合效益和效率不断提高。

首先要从源头节约用量，优化用地总体布局。工业要发展，招商引资争取项目是关键。但招商引资要合理提高工业用地准入门槛，改变过去用地选址服从“项目需要”、用地面积服从“项目投资人需求”而忽视用地布局和用地效益的局面。现有的新城工业用地主要分布在生物医药园、现代制造产业基地、丰裕和亚洲湖组团，[2]要让新项目用地选址与现有产业布局相一致，以提高新城产业集聚度和用地总体布局合理程度；要严格遵守2008年国土资源部发布和实施的《工业项目建设用地控制指标》，将项目用地面积与投资总额挂钩，提高项目用地单位面积投资强度和容积率。

其次要动态评估用地效益，合理调整工业用地数量和布局。项目建设用地的管理不仅仅是“办理用地审批手续”，在项目立项审批时，应对投资强度、容积率、建筑密度等指标预先控制，达不到控制指标要求的项目不予立项，对建成的项目，按计划对各项控制指标进行验收；项目用地审批时，要从用地面积、用地费用概算等方面进行项目初步设计的审查；项目取得土地使用权证和项目运行后，要对项目用地进行复核，防止“批东占西、批少占多”，避免借项目投资之名行“囤地、炒地”之实，同时要综合项目运行后产生的就业机会、税收贡献、单位产值等指标因素与项目占地面积挂钩评价，适时适当调整供地面积；同时可以鼓励新城区划内效益低、规模小、产品同质或同类的医药企业合并，可以整合回收企业闲置用地和厂房并重组招商，可以及时清理整顿关停倒闭企业，以此减少土地闲置时间和面积。

再次，要立体化利用工业用地。要鼓励企业用地由“横向平铺”向“纵向高度”发展，引导企业加层改建，对于污染小，劳动力密集程度弱的医药类企业可以适度上调容积率和适当下降绿地率，以此优化新城工业用地结构。对于工业用地以外的城市建设用地，要切实保证公共设施用地，优化住宅用地结构，提高交通、市政等其他建设用地的综合利用效益。在稳定发展第二产业的同时，加快发展商业金融、会展物流、文化娱乐等第三产业，节约控制工业用地，优化新城建设用地结构。

节约集约用地是新城建设用地可持续利用的主要路径，但仅仅依靠存量控制远远难以满足新城工业化和城市化快速推进对建设用地的需求。根据浏阳市政府组织编制的《浏阳市土地利用总体规划（2006-2020）》，[3]仅新城内的北盛、永安、洞阳三镇在2006-2020年间将新增城镇建设用地2501.87公顷，其中占用耕地将达1011.78公顷。对此，我市可根据《中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要》中“创新土地管理制度，引导土地有序流转”的要求，在“尊重民意、保障民利”的基本理念指导下，在借鉴江苏苏州、安徽芜湖、广东广州等地区成功经验的基础上，研究推进经济基础较好的北盛、永安、洞阳三镇开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”、土地承包经营权置换保障、以宅基地永久使用权置换城镇房产的试点工作，以实现既满足新城建设用地需求又确保新城区划内“耕地总量不减少、基本保护面积不减少、粮食综合生产能力不降低”的多元目标。

（三）采取主动型保护策略，综合利用生态用地

浏阳作为“长株潭”城市群“两型”社会建设规划中的区域次中心城市之一，“环境友好、资源节约”的科学发展理念为新城的发展指明了方向，新城将逐步发展成人居和工作环境优美的“宜居宜业”城市。如表1所示，46.59%的林地面积和1.96%的水域面积为新城的发展奠定了良好的生态基础。对此，应采取综合利用原则，保持生态用地多样化。首先可以参照基本农田保护区的管理模式，划定一定面积的基本林区和水域加以严格控制和管理，进行定向生态保护，发挥主体生态区的自然涵养和绿化功能；以油茶种植和水产养殖为生态轴，发展绿色产业及休闲旅游业；在城市建设范围内，应当充分利用公共绿地、防护绿地、生产绿地、单位附属绿地发展平面绿化，利用路、桥、楼、河等空间发展立体绿化，利用庭园、楼道、阳台等环境发展居室绿化。在充分利用生态用地的同时，应严格控制新城内的点源污染和水系流域污染，减少农业面源污染，降低大气和噪声污染，保证生态用地的生态功效少打“折扣”；要建立生态补偿机制，积极推进农村人居环境管理和城市环境预防保护工作。

三、工业新城土地资源可持续利用措施

土地的可持续利用是一项长期系统的工程，因此，要建立健全节约集约用地的长效体制和机制，保证节约和集约用地落到实处。

（一）科学编制并严格执行工业新城土地利用总体规划

当前，浏阳市政府已经组织编制了《浏阳市土地利用总体规划（2006-2020）》，《浏阳工业新城总体发展规划》也于2010年1月通过专家评审，其中也有专篇涉及“城市总体用地布局”，但内容过于框架，也缺乏节约和集约用地的具体目标及指导思想、保护措施等内容。因此，应根据《浏阳市土地利用总体规划（2006-2020）》和《浏阳工业新城总体发展规划》编制《浏阳市工业新城土地利用总体规划》，并将其加以细化、刚化，使新城用地特别是建设用地有规划可依，使项目用地服从规划。通过系统编制工业新城节约和集约用地方案，让节约集约用地刚性到执行层面；通过参照新城人口增长速度，充分估算土地利用量的年序变化及未来的土地供需情况；通过编制系统的土地整理方案和土地有序流转方案，确保农业用地和城市建设用地的盘活量。

（二）建立土地节约集约利用的评价与考核机制

土地的节约集约利用并不仅仅是国土管理部门的责任，在强化国土资源局和乡镇国土所的土地监管职责的同时，要将发改、工业经济、基地和园区管理委员会、农业、林业、水利、四乡镇等用地部门和单位纳入评价考核机制，建议制定如下评价考核内容：土地利用和管理部门的主要责任、基本农田的保护、土地出让金的收缴、土地出让方式的规范、农地转用计划的使用、土地利用规划的实施以及用地项目的投资强度、产出率等。既要通过土地利用的数量和土地利用的产出率加以评价，又要从土地保持的质量等方面加以考评。

（三）建立诱致性土地管理机制

传统的土地管理机制是由政府完全将土地作为一种资源，通过行政层面的计划和安排进行正面的强制性管理，这种管理机制容易受用地部门的利益驱动，也容易遭到土地利用主体--团体或个人的抵触，导致管理失效。诱致性土地管理机制则是由政府从侧面给出资源利用外部约束条件，通过对土地利用主体利益的引导，促使土地利用主体发挥主观能动性，加强土地利用行为的自我约束，实现土地利用的有序管理。[4]土地资源资产化管理和土地经营制度创新是其中的两个重要方面。土地资源资产化管理就是按经济属性对资源与资产的界限进行划分，并将原来的数量管理与价值管理相结合，从而提高土地资源管理水平。因此应通过土地资源价值核算，将土地作为一种资产纳入会计核算体系，把实物量管理与价值量管理有机结合，处理好土地资源价值补偿与价值实现的关系。此外，要营造经营制度创新环境，鼓励转让、转包、入股、出租、抵押等形式，探讨耕地流转机制。对于目前已在其它地区出现的新的耕地流转机制，如浙江乐清县的转包制、广东南海市的股份合作制、北京顺义县的村办集体农场制、山东平度市的二田制（口粮田和承包田）、辽宁海成市的股份合作三田制（口粮田、经济田、责任田）等等成功经验，可以学习借鉴，要通过土地经营制度创新推动区域土地资源可持续利用。

（四）逐步建立和完善农村集体建设用地流转配套制度

长期以来，由于城乡分割的二元土地所有制度和管理制度的制约，城市建设用地的需求扩张与供量有限并存，农村集体建设用地的供量充足与利用低效并存。对此，江苏苏州从1996年就开始了对集体建设用地使用权流转的探索与实践，安徽芜湖从2000年开始了农村建设用地使用权流转试点工作，广东省作为我国改革开放的前沿阵地从上世纪90年代中期就开始了农村集体建设用地流转试点工作，并于2005年以省政府令第100号颁布实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。当前，虽然由国土部负责制定的集体建设用地流转管理办法尚未出台，但各地农村集体建设用地流转试点工作有如潮涌，新华网就曾于2009年3月18日报道“农村集体建设用地流转办法将于近期出台”。由此可见，农村集体建设用地流转在不久的将来必然将提升到法规层面。对此，我们可以加强研究，逐步建立和完善农村集体建设用地流转配套制度。一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；二是建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系；三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复基置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础；六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

土地是财富之母，对于稀缺和不可再生的土地资源，工业新城的土地利用要采取内涵型土地开发模式、立体化土地利用方式和主动型土地保护策略，通过建立健全相应机制和制度保障有限土地的可持续利用，空间布局合理、产业特色鲜明、城市功能齐全、基础设施完善、人居环境优美、城乡发展协调的工业“新”城必将建成。