浅议城市基础设施项目中的BOT融资方式

随着社会主义市场经济体系的日益完善和改革开放步伐的不断加快，我们越来越意识到完善城市基础设施建设、改善城市居住环境，是扩大城市的知名度、提高城市品位、创造良好的投资环境的必备条件。而加快城市化进程，势必加大城市基础设施投资力度。

二、BOT融资方式在我国的发展背景及其概念

目前，我国城市基础设施资金主要来自政府税收以及由政府出面的借贷筹措资金，融资渠道比较单一，在当前城市化进程的步伐大大快于地方财政收入增长幅度的前提下，无形之中增加了地方财政的压力。随着我国经济体制改革的进一步深入，国家将逐步减少对城市基础设施领域国有资金的投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高城市基础设施运行效率，降低社会服务价格，这也使得财政资金以外的各类资本将获得更多的投资于城市基础设施的机会，因此采用包括BOT方式在内的多种渠道筹集城市基础设施建设资金，将是必然的趋势。

BOT是英文“Build—Operate-Transfer”的缩写，意为“建设—经营—移交”，其实质是一种特许权。这种方式以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一城市基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务，以偿还债务，收回投资、赚取利润。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府，转由政府指定部门经营和管理。

在国家计委、电力部、交通部于1995年联合发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》以来，我国已成功地进行了多个BOT项目融资的试点。如宁波的常洪隧道工程，就是由上海隧道股份有限公司以内资BOT形式进行总承包，该工程竣工运营后为宁镇公路、329国道与通途路、江南公路的沟通发挥了重要作用，目前它既有效地解决了城市区域交通问题，也为企业带来了丰厚的回报。

三、BOT融资方式在我国存在的优势

在我国，BOT这种投资与建设方式应该说有其发展的优势。这主要是因为BOT融资方式对于政府和投资方都有益处。对政府来说，它首先解决了项目资金问题，减少项目对政府财政预算的影响，减少了政府借债和还本付息的负担。其次，它有利于提高项目建设质量并加快项目建设进度，促进项目运营效率的提高，可以较好地解决政府投资超工期、超成本和运营服务差等弊病，为社会公众提供较好的城市基础设施使用服务。再次，它有利于实现城市基础设施的产业化、市场化。因为BOT融资方式明确了城市基础设施的产权结构，明确了政府机构、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成了协调运转、有效制衡的经营管理机制，并促进了政府职能的转变，使政府从直接管理转变为宏观管理，实现城市基础设施建设的良性发展。最后它有利于引进先进技术和管理经验。这主要是因为BOT融资方式往往有外资参与，政府可在先期不投入或少投入的条件下，将国外的新技术、新工艺、新产品低成本引进，通过学习国外先进的管理理念、管理模式、管理经验，提高我国城市基础设施建设的水平。对社会投资方而言，其优势在于城市基础设施项目现金流量稳定，投资风险相对较小，可以为投资方带来稳定、长期的投资收益。而且由于项目的特许权经营协议是在政府和投资方之间确定，法律约束力较强，投资方可获得较好的法律保障。

四、BOT融资方式在我国存在的问题

我们应该看到，在我国城市基础设施领域融资从纯计划的融资方式逐步转向具备市场化的融资框架的过程中，毕竟现在还处于初级发展阶段，不可避免地存在着许多问题。这主要表现：

1、目前国内针对BOT项目的相关法律体系不完善，尚未形成统一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT项目涉及到政府、投资方、项目参与者等，而且其建设同其他投资项目一样贯穿从项目规划到投入运营的整个过程，所以还涉及到《公司法》、《担保法》、《民法通则》、《贷款通则》等法律法规，如果投资方是外商，还将涉及到针对外商的法律、法规。

2、对于BOT项目建设和运营中的种种问题、项目纠纷的解决以及项目公司规避风险的操作还没有做出明确的规定，在实际操作中缺乏必要的依据，这在一定程度上制约了BOT项目的推进步伐。如常洪隧道东连接线工程，原先设计为较为简单的公路连接线，在工程建设过程中就是因为规划调整为城市主干道而使道路的路幅宽度增大，相应政策处理费用、工程费用增加，提高了投资方的投资成本。

3、投资方的投资回报率问题尚有效的解决。回报率过高或过低均不利于BOT项目的发展，回报率高了，相应的BOT项目产品的价格就会抬高。过高的价格会使社会经济和人民生活难以承受，政府不可能给项目投资方提供过高的回报率担保；同样，如果回报率过低，投资方难以在有限的特许经营期内收回成本，更不用说获得合理的利润了。目前我国城市基础设施的建设和运营市场化进展缓慢，一个重要原因就是合理的投资回报问题没有解决，这不仅会影响现有BOT项目的运营，也会限制BOT项目的发展。

4、在项目的建设、运营等各个阶段，必然会存在各种各样的风险，划分风险和减少风险是BOT项目双方关注的焦点。如常洪隧道在其有效的地域范围内目前尚无其他过江通道建成，经济效益比较可观，而根据城建计划，2008年左右在常洪隧道的上下游各建成一座跨江桥梁（而且是不收费的），这无疑会减少通过常洪隧道的交通流量，自然也对其在规定的收费年限内的收益产生较大的影响。

五、BOT融资方式在我国存在问题的解决对策

1、努力创造一个适合BOT融资方式得以生存的法律政策环境。

到目前为止，BOT融资方式已在我国有了较多的试点，积累了一定的经验，而且随着我国市场经济地位的巩固以及世界贸易组织的加入，我们对维护国家主权和利益原则，保护投资方合法权益原则，约定必守原则，国民待遇原则和遵守国际公约，遵循国际惯例原则已经有了一定的了解，建立健全具有中国特色的BOT法律法规体系已经有了一个良好的基础。我国属于发展中国家，采用吸取外国资本的BOT融资方式应该是主要形式，同时随着我国对外开放的不断深入，民营资本也有能力参与到城市基础设施的建设中来。考虑到我国的国情，2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》中，放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等多种方式，进入法律法规未禁入的城市基础设施参与建设。这一决定为BOT融资方式提供了难得的机会，使社会资本通过BOT投资模式参与城市基础设施、公用事业建设有了一定的政策保障。相信随着我国投融资体制的不断完善，国家会结合BOT融资方式的特许权特性、运作方式等，考虑法律的相对稳定性、连续性和可操作性，进一步犞贫ü赜贐OT投融资方式的专项立法，以协调有关BOT方式的投资法律关系、规范其复杂的操作程序，实现现行法律体系与BOT融资方式的衔接，完善投资保障的法律体系，为BOT方式提供良好的法律环境。

2、政府正确定位，认清其在BOT融资方式中的责任和权利，以减少问题、避免纠纷。

对于政府来说，采取BOT融资方式的目的是实现其目标和要求，而其目标和要求是在合同中体现和通过合同实施来实现的。在对合同的履行上，政府与投资方处于平等的法律地位。但是我们不可否认，政府是处于主导地位的，在BOT项目中出现问题、产生纠纷往往是与政府没有正确定位有很大的关系，如规划方案的调整等。因此在双方合同的制定上应尽量详实，明确双方的责、权、利。

另外，采用BOT方式的城市基础设施项目往往建设周期长，涉及到的政策处理、与周围环境的协调等诸多问题，如征地拆迁安置、电力电信、交通供水等，其处理弹性较大。作为投资方往往会对这些前期工作感到棘手，也容易产生纠纷和出现问题，而政府应努力做好服务工作，积极为投资方解决困难，充分地发挥其特有的行政优势和地域优势，为项目建设创造一个双赢的环境。

3、合理确定投资回报率，调动投资方的积极性。

投资追求的是利润最大化，作为投资方，为保证项目公司的盈利能力，必然要求政府提供固定的投资回报率或以其他变通方式提供相对固定的投资回报率的保证。保证投资固定回报率的主要问题在于：首先，投资方既然已经有固定回报率作为保证，就不会花大力气去如何降低投资、如何改善经营，这就失去了BOT投资的核心意义———高效率和高效益，同时也把负担加到普通百姓的头上。其次，政府不仅承担起本该承担的由政府造成的风险，而且承担起不该承担的市场风险。这就使得风险与收益完全不对称，背离市场经济原则和投融资原则。况且在我国有关法律中是不允许政府为投资回报率作出保证的。在这种情况下，投资回报率的合理性只能取决于投资方所承担的风险以及该项目为政府带来的额外收益，为更好地体现谁投资、谁受益、谁承担风险的原则，应改变以往在BOT项目中先谈回报率，并由成本加上固定回报率确定价格的做法。