试论建筑工程安全监督工作的扎口管理

2002年8月13日，济南市建筑安全生产监督站（以下简称济南市安监站）诉济南市市中区质量监督局（以下简称济南市市中区质监局）行政处罚违法一案在济南市市中区法院开庭审理。2002年4月间，济南市市中区质监局在对山东建工集团和山东天元建设集团的建筑工地上的塔式起重机进行监督检查时，发现济南市安监站已对该设备进行安全监督检测。济南市市中区持监局认定市安监站未经资格认可，其检查人员无资格证，从事特种设备检验工程属违法，于6月13日对济南市安监站下达了行政处罚认定书，对市安监站进行了停止违法检查行为和罚款10000元的行政处罚。济南市安监站认为，他们的发证行为是按照有关规定，为保障建筑施工安全而采取的必要措施，属于行业管理范畴，因此认定市中区质监局行政处罚违法，并于6月25日向济南市中区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销济南市中区质监局的行政处罚决定书。

两家执法机构，对于建筑施工现场的塔式起重机检测权之争，最终激化到通过司法程序解决的路子。两家均认为自己的行为是合法的，都言之有理，持之有据，并在法庭上出示了相应的文件、规定等证据。很显然，两家执法机构对同一事物都拥有执法权是不可能的，但在现实中又确确实实存在，这样的问题并非仅在济南存在，在全国各地已是普遍现象。类似的比较突出的问题还有：建筑企业特殊工种的培训发证问题，建筑安全生产的检查评比问题等等。在全国一些地方的安全生产监督局、质量技术监督局、劳动部门、公安消防等部门，都不同程度地插手建筑工程安全生产的日常监督管理工作；在建筑安全监管工作中，多头管理，重复收费、乱检查、乱评比、乱检验、乱发证、乱罚款的现象越来越严重，监管秩序越来越混乱。

建筑工程安全监督工作多头管理的危害性

1．造成建筑安全监督管理秩序混乱，管理力度减弱，管理水平低下，政府监管威信降低。在建筑工程的安全监督管理方面，有时候一件事情各部门你管我也管，你查我也查，你发证我也发证，你收费我也收费。有时候大家心照不宜，默认对方的行为；有时候则相互指责，相互否定。面对多个部门的管理，施工企业无所适从，很多企业干脆表面上谁的都听，实际上谁的都不听，致使监督管理行为无效果，造成管理力度减弱，监管水平低下，严重影响政府对建筑安全监管的权威性，影响政府的形象。

2．造成各部门职责不清、责任不明，安全事故责任难以追究。《中华人民共和国安全生产法》第十三条明确规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任”。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十四条规定：“负责行政审批的政府或机构、负责安全生产监督管理的政府有关部门，未依照本规定履行职责，发生特大安全事故的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予撤职或者开除公职的行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任”。建筑施工是个高风险的行业，2001年全国四级以上重大伤亡事故1004起，死亡1045人，其中三级（一次死亡3人）以上事故30起，死亡149人。多头管理，一旦出了问题，各部门之间相互指责，相互推卸责任，致使安全监管责任难以分清，纵然有较完善的事故责任追究制度，相关责任人也难以得到处理，安全隐患难以消除。

3．造成政府管理资源的巨大浪费。同一件事情，多个部门进行管理，每个部门都要付出人力、物力，而这些人只是在重复做同样一件事，从而浪费了国家宝贵的管理资源。

4．造成施工企业负担增加，制约施工企业安全防护水平的提高。面对每个政府部门的监督检查，作为施工企业都不敢掉以轻心，不但要派专人负责迎来送往，高档接待，而且还要支付项目繁多的检测费、评比费、发证费等等，导致施工企业负担增加，没有精力抓安全生产，没有足够的资金投入安全生产，这样的监管不但不能促进施工企业抓安全生产，反而制约了施工企业安全防护水平的提高。

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