水利工程建设管理存在的问题及对策

当前，我国加大对水利基础建设的投入，水利工程建设进入前所未有的发展阶段。在此，笔者根据多年从事水利工程的经验与实践，概述了我国水利工程传统建筑管理模式，分析了水利工程建设管理存在问题，并进一步提出了针对性对策。

1、传统建设管理模式概述

水利建设项目大多数是非盈利的公益性项目，一般投资主体是国家。然而，整个水利建设项目运行完全是由项目单位临时组建“指挥部”等非法人机构负责，没有一个相应的机构代表政府实行监督与管理，这使项目投资难以得到有效控制。

在传统水利建设管理体制下，项目建设单位同时又是使用单位。在建设过程中，由于缺乏制约，建设单位容易偏向自己本部门的利益，擅自扩大建设规模，导致项目投资“无底洞化”。

一般来讲，解决管理体制问题的途径有两条：一是进行严密的制度设计，解决好权力和利益之间关系；二是实行政企分离，政府主要从事宏观决策和监管，企业从事具体的建设管理事务。目前，我国水利建设管理体制改革正沿着这两条途径前进。

这种管理模式是以组建临时管理机构如某某工程指挥部等形式来进行工程建设的管理。其优点：在计划经济时代，这种管理模式曾发挥了很大作用；其缺点：没有明确投入、产权、分配的关系，当资金、质量、工期等出现问题时，不便于明确和追究主体责任。

20世纪90年代，建设管理体制开始了明晰产权改革，实行政企分离体制，许多建设单位改制成为独立法人，从而形成了项目法人责任制建设管理模式。项目法人责任制实质是通过第二条途径进行制度改革，它具体表现为“建管结合、贷还结合”。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程的核心地位，它以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。我国三项制度从80年代之后在我国的整个建筑市场就开始试点，不断推广，水利建设市场也在探索。特别是“98”大水之后工程投入的大幅度提高，使我们有能力由过去水利工程以岁修为主改变为以大规模的基本建设为主，所以以“三项制度”为核心的水利建设管理体制在水利建设工程中得到了全面推行，为保证大规模水利建设的顺利实施发挥了重要作用。

2、水利工程建设管理中存在的问题及原因

2.1项目法人责任制落实不到位

项目法人责任制是“三项制度”的核心问题，但是部分项目法人组建不规范，甚至根本未组建项目法人，造成责任主体不明确。行政干预，违反建设程序，只抓工期，不顾质量，资金不能按时到位。

2.2招投标管理中存在不少问题

许多工程在招投标中，委托没有资质或低资质的单位代理招投标，从而使低资质或无资质设计、施工、监理队伍参与工程建设。招投标工作不够规范，违规操作，虚假招标或直接发包工程导致部分工程存在转包和违法分包。水利工程建设中的“同体”问题严重，主要表现在质量监督机构、项目法人、施工单位、监理单位相互隶属同一行政主管部门管理，其中监理单位归属项目法人、设计单位或施工单位管理。

监理队伍不足，素质较低，部分人员无证上岗；监理工作不到位，比较突出的是作假账。不该签单的签单，应该核实的不去核实。部分工程项目设计前期工作不充分，设计人员设计水平低，不能严格执行强制性标准，设计因素考虑不到位，设计质量不高，设计质量缺乏有效监督

2.3监督检查，加强质量检测

稽察的影响范围相对较小，威慑能力不够；稽察整改到位率低、监督力度不足。部分市地质量监督机构还没有完全独立建制，政府质量监督机构的定性还不明确，质量管理职能责任不明，质监人员不足，监督缺乏规范统一的工作程序，缺乏必要的控制手段，存在监督机制失灵的现象，质量检测工作有待加强。

2.4验收工作以及偷工减料问题实施的建设项目多，但正规验收的少；病险水库除险加固工程由于验收率低，已影响到水库除险加固工作的整体进度，影响到新的项目的实施。工程多次转分包，层层收管理费，工程实体资金流失，从而导致部分企业在经济利益驱使下偷工减料。为节约显成本，施工不按规范操作，最终导致隐成本大大增加。质量控制体系落后，有待健全，质量把关不严。

3、水利工程建设管理的对策及建议

3.1依法规范项目法人职责项目法人是项目建设主体，对工程项目负总责。进一步加强对项目法人基本条件的要求和管理，建立对项目法人建设行为的考核管理制度，规范和约束项目法人的建设行为。

建立健全科学严密的标底形成机制和评标决标的标准、方法和工作程序，推行合理低价中标，防止恶意低价中标行为，遏制转包和违法分包现象，加强对招标代理机构和评标专家的管理。

3.2提高监理人员素质，积极推进监理改革工程监理主要任务是对工程质量、工期、投资进行有效控制，以提高施工单位的技术和管理水平。积极推进水利工程建设监理单位体制改革，增加监理企业活力，积极引导水利工程建设监理单位开展综合性工程咨询服务业务方向发展。

3.3健全施工图纸的审查制度，提高设计水平严格按照勘察设计的有关条例及规范进行设计；提高设计人员的整体素质，建立健全施工图纸的审查制度，防止随便变更设计图纸。

质量监督是代表政府对工程参建各方进行强制性监督而设立的，要充分发挥其作用，就要加强质量监督有关法律、法规、规范和标准的业务培训，建立敬业、专业、高效的质量监督队伍；质量监督将采取“谁验收、谁监督”的原则，或采取“上级监督下级”的原则，不断完善质量监督体制。工程建设评优和优质工程评审工作全部转由行业协会制定评优标准和优质工程评审办法。

3.4整顿规范水利建筑市场，广泛融资建立有效的水利建设监督管理制衡机制，建立“同体”回避制度，同时规范工程分包管理；建立信用体系，加强行业自律；完善市场监管体系，加大对市场主体特别是项目法人监督力度；强化市场准入和清出制度，严格管理设计单位、监理单位和施工单位的资质；严格检验进场材料、产品、设备，防止不合格产品进入施工现场；健全工程项目质量管理制度，严格执行三项制度标准；全面推进三项制度的实施。

水利建设资金筹集来源多层次，结构复杂，这就使项目工程资金完全到位的难度大。而最关键的还是这些资金来源对政府的依赖性强，不可预测性大。而且部分水利资金来源依据不明容易产生纠纷。虽然水利项目资金筹措大部分是有法律依据，但有一些地方政府配套出台集资办法缺乏法规依据，这导致资金到位不稳定。因此我们应该积极立法，以法律为依据，出台筹资政策，依法筹集水利资金。

目前来看，我国资本市场发展日趋成熟，为筹集水利资金提供了全新渠道。对那些投资大、周期长、收益高的水利建设项目，我们可以通过成立股份公司，建立现代企业制度，筹集大量水利资金，这样做不仅可以缓解企业对资金的饥渴，还引进了市场竞争机制，有利于培育现代市场经济。如今，经济全球一体化和金融证券化，水利工程项目也完全可以在资本市场通过发行水利金融债券筹集水利建设资金。