中国内地建设项目环境影响评价实践分析

1 建设项目环境影响评价概述

1.1 环境影响评价的概念

环境影响评价是人们在采取对环境有重大影响的行动之前，在充分调查研究的基础上，识别、预测和评价该行动可能带来的环境影响，按照社会经济发展与环境保护相协调的原则进行决策，并在行动之前制定出消除或减轻负面影响的措施。环境影响评价根据评价的层次和性质可分为战略性环境影响评价、区域环境影响评价、建设项目环境影响评价、新产品和新技术开发的环境影响评价等。其中建设项目环境影响评价是指在建设项目的实施前对项目实施可能带来的环境影响进行识别、预测、评价，确定行动方案的可行性，并制定减轻或消除任何不利的环境影响的对策，它是环境影响评价中最为繁杂的一类。（参考《建筑中文网》）

1.2 建设项目环境影响评价的，要意义

建设项目是人类在地球上从事的一项巨大活动，它不但要消耗大量的资源，而且会对环境在不同的方面带来不同程度的影响。因此，在建设项目中加强环境保护，资源节约，推行可持续发展战略是实现地区或全球可持续发展战略的重要内容。而实施建设项目环境影响评价正是在发展建设项目的过程中推行可持续发展战略的最为有效的手段之一。它充分体现了对环境保护以预防为主的思想，它的实施对于节约资源，保护环境，促进人类的可持续发展具有重要的意义。

2 中国内地建设项目环境影响评价实践的发展

中国内地1979年9月颁布施行的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中规定，建设有污染的项目必须提交环境影响报告书，这项规定的颁布表明了在中国内地开始实施建设项目环境影响评价制度。至此，对单个拟议建设项目的环境影响评价得到逐步实施。但是，由于当时没有相关配套法规的实施，环境影响评价制度在中国内地并没有普遍展开，只是在少数的具有重要社会影响力的、大型的项目或区域规划中予以个别实施。

1986年3月内地由国务院环委会、国家计委、经委联合颁发了《建设项目环境保护管理办法》，首次较详细地规定了建设项目环境影响评价制度的实施办法，标志着内地开始发展环境影响评价的法规体系。该办法进一步要求凡是对环境有潜在影响的拟议建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度，执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。这项法规同时对执行这两种制度的具体方式、程序、管理部门、违规责任等进行了规定。

此后，内地国家环保总局陆续颁布了多项环境影响评估的配套法规，主要包括1987年3月颁发的《建设项目环境保护设计规定》、1989年5月颁发的《制定建设项目环境影响评价收费标准的原则与方法》、1989年9月颁发的《建设项目环境影响评价证书管理办法》、1990年6月颁发的《建设项目环境保护管理程序》等。此外，从技术方面，亦陆续颁布了环保工作必须采用的数百个国家或行业标准，其中《环境影响评价技术导则》详细规定了环境影响评价的技术指引。1998年11月，在《环境保护法》以及《建设项目环境保护管理办法》等法规实施的基础上，内地由国务院颁发了《建设项目环境保护管理条例》，进一步明确了建设项目环境影响评价的程序，建设项目分类管理的方式与权限，环境影响报告书的内容，违约责任等。该项条例是内地当前建设项目环境保护和环境影响评价法律体系的核心。为了配合条例的实施，1999年国家环保总局又颁布了《建设项目环境保护分类管理名录》(试行)，用以对各类项目的分类原则进行了界定，并表列了各类项目分类特征，这对实施建设项目环境影响评价制度和更有效地开展建设项目环境影响评价工作有重要的作用。

2.1 中国内地建设项目环境影响评价的程序

中国内地建设项目环境影响评价程序分为执行环境影响评价制度的管理程序和完成环境影响报告书的技术工作程序两大部分。对于执行环评的管程序，在先后颁布的行业法规《建设项目环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理程序》及国家法律条例《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)中均有规定。对于环评工作的技术程序，则主要由1993年颁布的环保行业标准《环境影响评价技术导则总则》(HJ/T2.1一93)(以下简称《技术导则》)做出较详细的规定。

2.2 执行环境影响评价的管理程序

执行环境影响评价的管理程序可以用图1来表示。其主要内容包括:①确定建设项目环境影响类别;②项目环境影响评价工作大纲的编制与审批;③编制环境影响报告书;④环境影响报告(表)的审查与批准;⑤项目实施、监测及事后评价。

2.3 环境影响评价技术工作程序

建设项目环境影响评价是一项复杂的、系统性的工作。中国内地建设项目环评的技术程序主要由《技术导则》规定，其程序较为明确，可操作性较强。环境影响评价的技术程序如图2所示，其主要内容包括:①了解有关法规，研究有关文件、资料;②进行工程分析，识别各种可能对环境产生影响的行动;③进行环境现状调查，识别可能受项目实施影响的各种环境要素及其参数;④对识别出的重要环境影响进行定量、定性的预测;⑤评价、判断项目实施整体环境影响后果的内含及环境的可接受性;⑥识别项目环境的负面影响或逆影响，提出避免、消除和减轻该影响的措施和对策方案;⑦进行项目多方案的比较，选择出整体环境影响最小的方案。⑧汇总分析各项研究资料、数据、得出结论，完成环境影响评价报告。

3 中国内地建设项目环境影响评价的完善措施

最近二十年来中国内地建设项目环境影响评价制度被逐渐发展起来，尤其是近些年来，环境保护问题逐渐受到社会的广泛重视，建设项目的环境影响评价制度也逐渐广泛的开展起来。目前，绝大多数建设项目均会按照规定程序进行环境影响评价，根据中国国家环保总局提供的1997年《全国环境统计公报》，1997年，内地办理设立的建设项目数79848项，其中向环保部门履行申报手续的有68226项，环评执行率为85.4%，根据1998年的《全国环境统计公报》，建设项目环评执行率达90.0% [1]。实践表明广泛开展的建设项目环境影响评价对中国内地的环境保护事业作出了相当的贡献，但是，在环境影响评价制度的执行过程中还存在一些间题，例如:主要重视少数的跨省市或国家级的大型项目的环境影响评价，而对于一般的建设项目则重视不足，一些项目的环境影响评价不能严格按照环评程序执行、评价工作流于形式，环境影响评价报告质量不高，审查不严等等。这些问题出现的原因与内地环境影响评价的法律保障体系不甚健全、操作性较差、公众参与程度低等状况有直接的关系。因此，如何采取有效措施，提高环境影响评价的实施效率，杜绝环境影响评价过程中的不良现象，已成为研究中国内地建设项目环境影响评价的重要内容。

3.1 提高建设项目环境影响评价制度中的公众参与程度

有效的公众参与对于保障环境影响评价效果、保障公众的利益、增加公众对建设项目的认识和可接受程度，以及消除或减少因项目环境而出现的矛盾和纷争具有重要的意义。内地建设项目环境影响评价中的公众参与在相关法规中规定较简单且操作性不强，例如，《条例》第十五条规定:“建设单位编制环境影响报告书，应当按照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。因而对中国内地在环境影响评价中有无公众参与便有不同的判断标准。认为环境影响评价没有公众参与的观点主要基于项目建设前新闻媒介不向大众公布、不征询当地群众的意见、不召开听证会，公众没有机会反映自己的意愿和要求等原因。而另一种观点则认为中国的环境影响评价有公众参与，但公众参与的形式与内容与国外有本质的差别[2]。

事实上，在中国内地的项目环境影响评价中有一定的公众参与，在建设项目环境影响评价过程中的大纲及报告书的审查均会邀请各有关部门如规划局、卫生局、国土局等的代表和有关专家学者参加讨论，这些部门代表及专家学者从某种意义上讲本身就是高层次的公众，同时普通公众也可就项目的环境影响问题通过上访，群众来信等方式向政府表达其参与的意见。但这种公众参与机制不能够充分发挥公众参与应起的作用。如前所述，《条例》第十五条规定建设单位编制环境影响报告书应当征求建设项目所在地有关单位和居民的意见，其仅仅要求建设单位在编制环评报告时征求公众意见，而事实上由于建设单位以自身的利益为主要目的，其在申请某项目时会尽力使该项目的环评报告获得批准，因此，在环评报告的编制过程中是否能接受公众对项目的意见，就没有一种有效的保障制。此外，目前的公众参与形式中，由于“高层公众”多为非直接受项目影响的政府官员，具有既是公众又是官员的双重身份，因此并不能真正代表“普通公众”。而不是政府官员的专家学者，他们本可以较好的代表公众利益，但法规却没有保障他们参加审查或讨论的机会，他们参与的机会往往来自于政府主管部门的任命或邀请。因此，法律对项目环评公众参与的保障，应该体现在两方面，一是保证项目发展商(或环评报告编制的承担单位)在编写环评报告时应广泛征求公众的意见，另一方面法律应保障在政府决策时也应广泛征求或考虑公众的意见，从而用法律的形式赋予公众在整个环评过程中参与的权利。

中国香港地区环境影响评估中的公众参与机制对内地有一定的借鉴作用。香港地区具有较完善和有效的环评公众参与机制，其公众参与受到法律的保障。《香港环境影响评估条例》规定了公众参与的阶段、内容和方式，规定了项目发展商或申请人就为了保证公众参与的有效进行必须完成的工作。例如:条例规定申请人向政府(环境保护署)申请批准环境影响评估报告时，必须在规定的时间在政府批准的地点备有政府规定数量的评估报告，以备公众在为期30d的期间内免费查阅，并就备有该报告一事在该期间内每十天在一般行销于香港的一份中文报章和一份英文报章上刊登广告。而且条例及其配套文件亦详细规定了广告的内容、时限、次数、格式、大小以及何种情况需再次刊登广告等事项。公众及环境问题咨询委员会在规定的时间可就待评价项目向政府提出意见或建议，条例强调政府在进行环境影响评估决策时必须考虑公众及环境问题咨询委员会的意见。由此看出，条例对公众参与的具体操作办法进行了详细的、操作性极强的规定，因而从法例上保障了公众对环境影响评价项目的知情权及参与权，从而也保证了建设项目环境影响评价的有效性。这种实践对中国内地那种公众参与环评的效果主要建立在对开发商或主管部门自觉性的依赖上有很好的借鉴性。

不过，一般来说公众参与也会对项目的实施带来一些问题，例如，公众的专业知识一般较少，对项目不甚了解，他们的意见可能会引起误导，公众参与可能会拖延项目开发的速度等。当然这些问题均可以采取必要的措施予以缓解或避免。例如对项目开发进度的影响，可借鉴香港《环境影响评估条例》的做法，详细规定公众参与的时限。对于公众专业知识较少的问题，首先，决策单位并不是一定要采纳公众的意见(但至少应给出理由予以回答);其次，政府应加大环保知识的普及，给公众提供了解项目，学习环保知识的机会。例如，香港政府在环保署下设有两个环保资讯中心，环保资讯中心包括小型环保专业图书馆，环保多媒体中心，环保活动展览角、阅览角等。该中心既是政府放置工程项目简介、环评报告等供公众免费查询的处所，又备有有关环保的专业书籍、报刊杂志、政策法规、宜传材料等。像这样的资讯中心占地面积不大，设备要求不高，但却对普及公众环保知识，提高环保意识，方便公众参与环评，提高参与能力具有积极的意义，这种形式很值得内地予以借鉴。

3.2 增加环境影响评价的可操作性

中国内地的环境影响评价法律体系中的技术保障体系较为全面细致，也易于操作。在环评管理法律体系方面，虽然随着1998年和1999年《建设项目环境管理条例》及《建设项目环境保护分类管理名录》的颁布环境影响评价的可操作性大大加强，但仍存在一些不足，主要体现在对环评报告的审查、违规行为的处理、争议的解决、以及其它一些配套性实施程序等方面规定的不够细致。

更有，由于中国内地的建设项目环境影响评价法律体系是随着内地环境保护管理法律体系的建立而逐渐发展起来的，对项目环境影响评价的许多规定均包含于建设项目环境保护管理的法规中，这些法规是在不同时间由不同部门，如国务院、国家环保局、地方环保主管部门等，以不同形式如法律、条例、规章、通知、标准、规范等颁布的，它们同时对建设项目环境影响评价作出规定，但确没有一个完整的对项目环评整个过程进行详细规定的法规，而且各法规之间缺乏应有的指引，使得各法规之间未能有机的联系起来。因此有关建设项目环评的法规较为散乱，系统性不强，这直接导致了环评涉及的各方对环评制度和程序的不同理解，增加了环评制度贯彻的困难，使违规行为易于发生等。

以法律的形式保证环境影响评价的可操作性，是环评能够顺利、有效进行的重要保障。因此中国内地应通过制定更为细致、可操作性强的法定环评程序，完善其项目环境影响评价体系，明确界定环评各法规之间的协调性和适用性。例如，进一步明确环评各阶段的内容;对环评各阶段涉及的各方，如，政府主管部门、政府相关部门、发展商、环评机构、公众等的权利和职责进行更细致的规定;进一严格环评报告审批程序、明确审批技术依据、明确主管部门的决策咨询形式;详细界定违规行为，明确执法单位、处罚对象、法律依据，从而提高处理违规行为的可操作性等。

3.3 增强环评过程中的制约机制

环评过程中有效的制约机制是环评能够顺利开展的关键。中国内地在建设项目环境影响评价中存在的许多问题，如:不履行环评程序、环评流于形式、环境影响评价报告质量不高、审查不严等现象均与其环评过程中的制约机制效率较低有关。因此，增强环评过程中的制约机制，是提高内地环评效率的有效手段之一。

提高环评过程中的制约效率需要有法律的保障，这一方面香港环境影响评价制度具有较成功的经验。香港环境影响评价制度的有效制约是受香港《环境影响评估条例》及其完善的普通法体系保障的。香港《环境影响评估条例》规定其各项条款由环境保护署署长负责执行，但同时赋予规划环境地政司多项决策或参与环评过程中事项的权利，如对工程项目是否确定为指定环评工程项目，对环境许可证的取消或更改，对项目的终止等。同样条例亦赋予特区首长会同行政会在某些情况下亦可直接暂时吊销、更改或取消环境许可证的权利。条例的技术备忘录亦规定环保署署长在执行条例时必须就指定的事项采纳政府其它主管当局的意见，如就自然保育、生态评估、农业、动植物健康、渔业等方面采纳渔农处处长的意见，就景观及视觉事宜等方面采纳规划署署长的意见等。条例还赋予了项目申请人或环境许可证的持有人对署长某些决定感到委屈时的上诉权，该上诉由独立于环保署的上诉委员会负责裁定，因而保证了项目申请人的合法权利。条例还要求政府环保署署长必须设立和维持一份项目登记册，载列环保署所接获的工程项目简介、环评报告、要求获发环境许可证的申请，以及载列环保署所发出的研究概要，所做出的关于环境许可证、环评报告等的各项主要决定，登记册在正常办公时间内可供公众查阅。因此从法律上确保了环评程序的透明度，增加了制约机制的效率。

中国内地在结合自身情况并借鉴其它国家或地区的成功经验时应当认识内地的特点，但核心是以法规的形式保护环评程序、保护制约机制，比如建立独立于政府主管部门的评审委员会，加强对违规的处罚力度，加强对决策部门、建设单位、环评机构间的监督与制约，不断提高环评过程中的公众参与程度，提高环评的可操作性，这对提高内地建设项目环境影响评价效果意义尤为重大。

4 结束语

中国内地自1979年开始实施建设项目环境影响评价制度，目前绝大多数建设项目都会按有关法规要求履行环境影响评价程序。但是在环境影响评价制度的实施过程中，仍然存在一些问题，如:对于一般项目的环境影响评价重视不足，一些项目的环境影响评价不能严格按照环评程序执行、评价工作流于形式，环境影响评价报告质量不高，审查不严等。而这些问题的出现均与内地的环境影响评价制度的的公众参与程度低、可操作性差、制约机制较弱等有关。因此借鉴香港环境影响评估法律体系的成功经验，提高内地环评过程中的公众参与程度，提高可操作性，增强其制约机制对于改善内地环境影响评价制度的实施效果具有重要的意义。