城市轨道交通公私合作投资模式风险分析

根据国家有关部门信息，“十五”期间国内用于轨道交通建设的投资将达2000亿元。由于轨道交通造价高昂（地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元左右），筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。近年来公私合作（Public PrivatePart nerships，简为ppp）模式在国外基础设施领域成功运作，逐渐引起国内的广泛关注。将PPP模式引入我国轨道交通领域，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格，将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。

1、城市轨道交通建设中引入PPP模式的意义

PPP即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。项目所在国政府或者所属机构，与项目的投资者和经营者之间相互协调并在项目建设中发挥作用。其中政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础，进行合作。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，它的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。

PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。具体来说，PPP融资方式具有以下优势：

1）PPP组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资，并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。

2）PPP模式中的民营机构以实现盈利为目的，他们必会将最优质的服务提供给消费者，这才能赢得顾客。

3）PPP模式可以使参与公共基础设施项目融资的私人企业在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业先进的技术和管理经验。采用PPP方案，可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。

4）在PPP融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。

5）通过PPP融资模式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。

6）在PPP方式下，将项目的设计、建造、营运和管理等有效地结合起来，并且可以及时筹集到所需的资金，提高项目执行的效率。

2、城市轨道交通PPP项目风险分析

城市轨道交通项目PPP的风险是以下列原则为基础在公共部分和私人部分间进行分配的：有利于对可能发生的事故风险进行最佳控制和处理；有利于对可能发生的风险进行最好的管理；有利于最快地输送转移这种风险；有利于对可能发生的风险进行最好的保全；有利于最大限度承受风险；有利于降低项目的成本。

城市轨道交通PPP项目在实施过程中，也存在一系列的不确定因素，面临许多风险，有些甚至关系到PPP项目的成败。

2.1 共部分风险特许权经营的公共部分的典型风险可分为外部和内部风险。

2.1.1 项目外部风险项目外部风险是指超出特定项目，不仅在PPP项目的基础要素里面是不可控制的，而且影响PPP协议的一些风险。他们通常在项目之外，包括政治、法律和环境等对特许权合同的影响。这些风险是管理者或发起人无法控制的，也不能通过契约再次分配，因此，通常被留存在发起人那里。

影响项目外部的风险主要表现在以下方面：

（1）东道国和地区风险———国家和地区的稳定性，包括征用国有化资产的强制拍卖、加征通行税或提高关税水平、增加税收和使用费、汇回本国利润、政府更替、财政政策的变化、国家和地区逐渐增加的现行基础设施的债务等级；现行法律体制的稳定性，即在特许权时期法律的变革、社会冲突、全国性的或地方的法律不一致、进口和出口的规则变化、公司法的变更、标准和规格的变化、商法方面的负债和所有权法令的改变等。

（2）特许权协议———特许权协议的型式，特许权周期，在同意特许权方面的延期，主体价格的设定，公众的质询，授权清单，特许权的委托事项，特许权的独占，来自现行的设备竞争等；法定权利义务的改变，供应协议的变化，纠纷的解决等。

（3）市场风险———对设备需求方面的改变，原料和耗材成本的增加，经济低迷，产品的质量，用户支付政策的社会可接受性和消费者对通行税的抵制等；压力团体的影响，外部因素对运作的影响，环境的冲击效果，环境改造的承诺等。

（4）货币流通风险———收入货币的可兑换性，汇率变动，货币贬值。

（5）自然生态因素风险———瘟疫和疾病，土地环境，不利的天气情况，物质障碍，在特许权期间的社会生态学方面的改变等。

2.1.2 项目内部风险项目的内部风险是那些可以在PPP项目中被控制的要素。这些风险在一个项目中能通过一定的协议分配给项目合伙人或按成本价格转移出去或者被保险。基础设施项目的基本风险主要有技术风险、履行合同的风险、商业风险和财务风险。项目内在的风险通常包括：需求/收入风险———政府可能承担一些收入风险，如果政府提供PPP项目收入支持担保，当交通量低于协议的预测值时，为了确保项目发展，政府将需给予一定的支持技术风险（设计和建造）———公共部分可能留存从政府取得法定的土地和同意建造与运营许可的风险，技术风险一定会被转移到建设者那里责任风险—地方或国家政府可能承担那些在运营的设备被毁坏或侵害的责任风险财政风险———政府如何提供包括软货款、担保和免税期等财务政策。

2.2 私营部门风险PPP的特许权风险将会由不同的投资人分担，如发起人和分包商之间透过契约转移部分风险。

PPP项目的私营部门内在风险主要表现在：

（1）建造与设计风险———设备和资源的可用性，劳资关系，质量，工作技艺，伤害，建造周期，延期，建造程序，建造技术，工期，工程造价，保险，债券，无偿债能力，设计欠缺，设计寿命，信息的有效性，规格和标准的结合点，在建造期间的设计变更，以及由于项目需求导致的设计兼容性选择等。

（2）科技风险———新技术的提供，作为在现行的科技方面的改变，开发费用等。

（3）运作维护风险———运营环境，原料供给，能源，设备性能，操作车间，由于伤害或疏忽造成的操作中断，消耗品，经营方法，操作设备方法，运营管理模式，担保，营业成本的估计，节约资源的有效性，维护制度，关联设备的兼容性等。

（4）贷款与回收风险———贷款的型式和来源，贷款的有效性，贷款周期，固定支付，现金流转折点，贴现率，回报率，支付计划，维修贷款的成本，备用贷款，资产负债比率，现有债务，契约，流通资金贷款等。

（5）需求风险———需求和成长数据的正确性，对付增加需求的能力，在特许权时期结束后，现行设备与需求的联系等。

（6）利息与通行税（费）风险———利率的形式，现有利率，利率的变更，庇护费，征收水准，货币收入，关税规则差异，管制费，获得或支付报酬等。

（7）公平风险———制度上的支持，继续分配，报价的权益型式，股息支付的时间和数量等。

3、轨道交通PPP模式面临的主要问题和障碍

1）地方政府对项目失去控制在轨道交通一些PPP的运作模式中，民营机构从设计、建造到运营管理都是主要的承担者，政府对项目的控制主要体现在政府和民营机构的一揽子合作协议中。在现实操作中，如果民营机构缺乏诚信和道德，蓄意欺骗政府部门，就有可能发生政府对公共项目短期或长期失去控制的局面。因此，在PPP中，地方政府必须要在合作条款中对控制项目服务标准等内容予以严格规定。

2）政治风险在一些地区，地方政府领导和企业都对PPP很不了解，缺乏有关知识和经验。这时如果贸然与外面的民营机构进行PPP合作，就有可能出现很严重的项目风险问题。这种公共项目一旦出现问题就会引发一定的政治风险。