工程总承包：现状与对策

从开展工程总承包初期，一些企业几百万元、几千万元的承包额，到目前一些企业已经有能力承担几亿元乃至十几亿元或几十亿元项目的总承包，我国企业的工程总承包额在不断增大。如北京钢铁设计总院，2003年度工程总承包合同额为35.6亿元，中国成达化学工程公司 epc 总承包印尼某燃煤项目，合同额 5.1 亿美元……与此同时，工程总承包的行业推广面也在不断增加，已由技术性强、工艺性要求较高的石化、化工行业工程项目，扩展到冶金、纺织、电力、铁道、机械、电子、石油、建材等行业工程项目中，并取得了可喜的成绩。大量的实践证明，工程总承包有利于解决设计、采购、施工、开车相互制约和脱节的问题，使设计、采购、施工、开车等工作合理交叉，有机地组织在一起，进行整体统筹安排、系统优化设计方案，能有效地对质量、成本、进度进行综合控制，提高工程建设水平，缩短建设总工期，降低工程投资。如甘肃酒钢热电（2 × 125MW）项目，业主原计划投资11亿元，实施总承包之后，仅投资 7亿元就建成了这一项目。

工程总承包面临的主要问题

为推动工程总承包的发展，近年来，建设部和有关部门出台了若干政策性文件。2003年建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市［2003］30号文）的出台，虽然为工程总承包指明了方向，但存在的问题也不容忽视。

1.法律法规不健全。虽然工程总承包已推行多年，但由于认识上的不一致，目前除了1984年国家计委、建设部颁发的《工程承包公司暂行办法》外，多年来，再没有制定工程总承包的有关法律法规和部门规章。《建筑法》《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规只对勘察、设计、施工、监理、招标代理等有规定，而对于工程总承包这种国际通行的工程建设项目组织形式，在我国的法律法规中没有相应的规定。在招投标管理上，国家有关部门已出台了《工程建设项目勘察设计招标投标办法》和《工程建设项目施工招标投标办法》，没有工程总承包招标投标办法。由于对工程总承包没有相应管理法规、部门规章、实施细则和标准合同文本等，导致了地方政府部门对工程总承包不知道如何规范管理，这些都制约了工程总承包的发展。

2.市场准入存在障碍。具有工程总承包能力的设计企业在工程总承包市场准入方面遇到的问题较多，反映强烈。

一是地方建设行政主管部门对建设项目的勘察、设计、施工、监理有一套管理制度，如在项目的登记备案、竣工验收等管理上，只设有勘察、设计、施工、监理等企业栏目，没有总承包企业栏目。企业信息卡（IC 卡）中分别有勘察、设计、施工、监理IC卡，没有工程总承包的IC卡，实施工程总承包的项目无法划卡办理与市场准入有关的手续。虽然建设部就工程总承包的市场准入问题于 2003 年 7 月发函说明过，但这个问题在一些地方依然存在。

二是在《工程总承包资格证书》废止之后，一些业主有认同企业资质的定向思维，只认可施工企业开展施工总承包，不认可设计或施工企业开展工程总承包。一些确实具有工程总承包能力的设计企业在项目招标时就被拒之门外。

三是部分勘察设计企业成立的二级法人的工程总承包公司，原来领取了《工程总承包资格证书》，在工程总承包证书废止后，这些公司既无设计资质又无施工资质，因此无法开展工程总承包业务，同时也无法开展任何其他有市场准入要求的业务。如上海现代建筑设计集团建设工程有限公司、铁四院武汉铁道工程总承包公司等都属于这种情况。

3.社会认可程度低，市场发育不完善。目前，大多数外资项目业主认同工程总承包方式，许多民营项目业主也接受工程总承包方式，但是许多以政府投资或国有投资为主的项目业主没有充分认识到工程总承包在工程建设中所能发挥的积极作用和显著效益，有些业主只看到了实施工程总承包以后，个人利益和权力受到了削弱，原来可以利用发包工程得到的“好处”少了，出于自身的利益考虑，不愿采用工程总承包方式组织项目建设。绝大多数以政府投资或国有投资为主的项目业主仍然习惯于勘察、设计、采购、施工、监理分别发包，甚至还热衷于将工程肢解发包。

4.组织机构及人员构成不适应工程总承包的要求。目前，除少数已改造为国际型工程公司的企业外，我国大多数勘察设计、施工企业没有建立与工程总承包相对应的组织机构，开展工程总承包的组织机构不健全，普遍缺少高素质的复合型高级项目管理人才。

大多数已经开展工程总承包业务的设计企业没有设立项目控制部、采购部、施工管理部、试运行（开车）部等组织机构，有的只是设立了一个二级机构—工程总承包部。设计企业普遍缺少有丰富经验的施工和采购管理人员。

大多数施工企业在组织机构、人才结构、服务功能等方面不能满足工程总承包的要求。作为劳动密集型的施工企业，大多实行“公司-分公司- 项目部- 作业队”的四级管理模式（大型集团公司为五级管理），管理层次重复、管理职能交叉。多数大型施工企业总部只是一个管理层，而不是实体型公司，这与国际型工程公司的组织机构相差甚远。施工企业普遍没有设计人员，少数大型施工企业虽有设计队伍，但也都是下属的独立法人的设计公司。施工企业在职能设置上缺少设计功能，没有施工图设计的能力，这也是大多数施工企业目前开展工程总承包进展缓慢的主要原因。

5.项目管理体系有待完善，项目管理水平较低。目前我国大多数设计、施工企业没有建立起完善的项目管理体系，在项目管理的组织结构及岗位职责、程序文件、作业指导文件、工作手册和计算机应用系统等方面都不够健全，多数还是运用传统手段和方法进行项目管理，缺乏先进的工程项目计算机管理系统。从调研的企业看，只有五环科技股份有限公司等少数已创建为工程公司的企业应用了计算机集成系统进行项目管理。

推进工程总承包的建议与对策

为解决目前工程总承包中存在的问题，进一步推进工程总承包的发展，建议如下：

1.建立和完善有关法律、法规和部门规章。在《建筑法》修改时，明确工程总承包的法律地位，增加相关内容；抓紧出台《工程总承包管理办法》及细则，规范对工程总承包的市场管理，这是当前亟须要做的一件事情。与有关部门一起应抓紧研究、制定有关工程总承包招标投标的管理办法，积极培育工程总承包招投标市场；参照FIDIC条款，制定适合我国社会主义市场经济要求的总承包合同条款范本。

2.切实解决工程总承包的市场准入问题。要结合贯彻实施《行政许可法》，在修订《建筑业企业资质管理规定》（87号部令）和《建设工程勘察设计企业资质管理规定》（93号部令）时，将30号文确定的“具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”有关政策增加到部令中去。

对部分企业成立的二级法人的工程总承包公司遇到的无任何资质的问题，一是建议企业取消工程总承包公司的独立法人资格，变为其内部机构；二是建议具备条件的工程总承包公司单独领取施工总承包资质或设计资质，但要在政策上予以必要的扶持。如对工程总承包的业绩予以认定，并且不限制从最低等级资质申请设计或施工总承包资质等。

3.加大宣传力度，统一思想认识。从调研的情况来看，工程总承包推行难度较大，关键是政府管理部门、业主对工程总承包的认识不够到位。要加大对推行工程总承包的宣传力度，一是要求各地重点对地、市、县建设行政主管部门的同志进行宣传或培训，提高认识，统一思想，今后不要再争执是设计单位搞工程总承包好，还是施工单位搞工程总承包好；二是向社会宣传报道工程总承包的特点、优势和典型事例，使工程总承包逐步得到社会的认可；三是与有关部门一起，结合投融资体制改革和政府投资工程建设组织实施方式改革，组织力量对业主进行培训。争取在政府投资工程项目上积极推行工程总承包或项目管理的组织实施方式。

4.加快培育一批具有国际竞争实力的国际型工程公司。随着经济全球化和我国加入世贸组织，在工程建设领域全面推进工程总承包和项目管理，积极开拓国际承包市场，以带动我国高新技术、物资设备的出口，促进劳务输出，是提高建筑业企业国际竞争力的必由之路。目前，国际工程承包已超出了单纯的工程施工安装范围，成为集货物贸易、技术贸易和服务贸易为一体的综合载体。如果我们不从施工和劳务承包转为包括技术在内的综合承包，不加快培育一批有国际竞争实力的国际型工程公司，就不能在国际承包市场上拿到总承包业务，就不能在国际承包市场占有一席之地。目前，许多国际型工程公司已在我国境内承接工程，他们不仅在项目上抢占市场份额，而且利用他们的优势争夺国内的高素质人才。目前，有些大型设计、施工单位的人才流失率已经高达30%，并且还有进一步加剧的趋势，这对我国设计、施工企业构成极大威胁。为此建议：在《大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》的基础上，抓紧组织制定《大型施工企业创建国际型工程公司的指导意见》；对确有工程总承包能力的勘察设计企业申请施工总承包资质，或施工企业申请工程勘察设计资质，在申请相关资质方面给予政策扶持；组织有关力量对准备创建工程公司的设计、施工企业进行培训和辅导；通过引导，支持一批设计企业和施工企业进行自愿合并重组，改造为工程公司，从而使目前的设计、施工企业在功能、组织机构上发生质的变化，达到开展工程总承包的要求。

5.切实抓好人才培养等基础性工作。目前，我国的设计、施工企业与国际工程公司相比，管理人才和管理水平的差距是最主要的问题之一。建议：应继续发挥行业协会和高等院校以及已改造为国际型工程公司的作用，进一步强化工程项目管理专业队伍的培训力度，培养一大批企业所需要的专业技术管理人才，以适应当前国内外工程建设市场的需要。

工程总承包和项目管理是一个复杂的系统作业过程，必须运用现代化的管理手段，对工程建设的全过程实施动态、量化、科学的系统的管理和控制。因此，管理软件的应用是培育具有国际竞争实力的工程总承包企业和项目管理企业实现与国际管理模式接轨的重要手段和标志之一。因此调研组建议：组织国内大型设计、施工企业和有关专业机构引进、开发国际先进水平的项目管理软件，并大力推广应用。在此基础上，提高项目管理软件的集成化水平，使我国项目管理水平上一个新的台阶。