农田水利建设困境和保障机制

摘要:河南省是全国粮食生产第一大省，农田水利的建设至关重要。单靠政府投入不能满足农田水利建设的需求，必须引入社会资本。河南省社会资本投资农田水利建设的现状不容乐观，存在投资回报率低、投资范围受限等问题。为保障和鼓励社会资本投资农田水利建设，必须构建社会资本投资农田水利建设的保障机制。

关键词:河南省;社会资本;农田水利;保障机制

一、河南省社会资本投资农田水利的现状

(一)社会资本占农田水利建设投资总额比重

小于政府投资农田水利建设属于公益工程，投资风险大，需要政府在其中起主导作用。截至2006年底，在河南省累计投入的农田水利基本建设资金中，民间资金达7亿元，占到了30%左右［1］。政府投入发挥了财政杠杆的作用，吸引了社会资本投资。如中牟县2010年政府累计投入的800多万元水利资金，带动农民投入530余万元，有力促进了全县小型农田水利建设［2］。为吸引更多社会资本投入农田水利建设领域，河南省政府成立了国有独资水利公司作为平台向社会融资。2009年9月15日，河南水利建设投资有限责任公司揭牌成立，该公司是省政府出资组建的国有独资公司，是以财政专项注资和省级已建水利工程形成的资产为基础注册成立的国有独资公司，成为河南省水利建设重要的投融资平台。河南省政府的示范作用也带动了地方政府效仿。2008年6月，郑州市成立了郑州水务建设投资有限公司。但这类投融资平台多数成效不大，“没有吸引到社会资本”“只是个小公司”成为许多水利投融资平台对自己的描述［3］。可见，当前农田水利建设投入仍然以政府为主。

(二)社会资本参与形式单一，投资领域窄

农田水利投资领域没有向社会全面开放，大中型农田水利设施的投资建设仍然是政府主导，政府鼓励社会资本参与的主要是小型农田水利工程。近些年，河南省共拍卖、租赁、承包、建立股份合作制小型水利工程133万处，占小型水利工程总数的66．5%［4］。社会资本投资中，小型农田水利工程可以采取股份合作制、拍卖、租赁及承包等多种形式进行。但由于农田水利产权制度改革推进迟缓，大部分采取简单承包的办法，没有放开建设权和搞活经营权，由于缺乏市场运作条件，制约了水利建设吸纳社会资金，并使农田水利工程建设与维护出现较多困难。

(三)社会资本投资结构中，乡村投资占主导

乡村投资指的是村民以出工或出资方式进行的投资。在农村税改费之前，村集体有提留部分，还有能力对农村小型水利工程建设和维修出资。之后，基本就没有了出资能力，乡村投资也就排除了村集体投资。投资讲究回报，国家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投资建设往往被政府垄断，社会资本在大工程中的投资空间被挤压。相反，中小水利工程政府投资少，急需社会资本注入，但因其利润低、利益复杂，民营企业等社会资本不感兴趣。在政府缺位、其他社会资本不感兴趣的情况下，对农民帮助最大的“小农水”工程只能依靠农民自身投入，造成社会资本投资结构中，乡村投资占据主导地位。2006年，河南省完成投资90345万元，其中财政投入58989．5万元，群众投资20431万元，民营投资5909万元。群众投资主要是乡村投资，占全部社会投资比重的77．6%［5］。

二、河南省社会资本投资农田水利建设的困境

(一)社会资本投资回报率低

社会资本投资农田水利建设最关心的是投资回报。因农田水利建设是公益工程，投资大且周期长，水价长期处在较低水平，利润率低。在大多数农民还不富裕的情况下，需要政府的补贴。在建设农田水利工程时，时常还出现与被占地农民的利益纠纷。与其他行业相比，投资农田水利建设是社会资本不愿涉足的领域。

(二)社会资本投资范围受限

社会资本在农田水利建设投资格局中处于补充的位置。如河南省出台的《创新投融资机制鼓励引导社会投资水利建设领域的实施意见》，建议通过一定的合作机制，吸引社会资金参与投资中小型农田水利建设项目，共同分担项目风险、共享项目收益。对于社会资本单独投资大型项目在政策上目前没有明确态度，实际中有的仅将其中一部分允许社会资本投资。同时还建议具有防洪、供水、发电等综合性开发利用功能的水库，可将供水、发电等经营权在国家法律法规许可下向社会资本公开拍卖经营，将拍卖所得用于水利工程建设。

(三)社会资本投资法律和政策保障不足

法律和政策是社会资本最可靠的“保护伞”，河南省相关法律缺乏、政策滞后，社会资本受保障不足，社会资本投资情况不容乐观。1．相关法律缺乏首先，农田水利设施产权不明晰。在计划经济时代，农田水利设施都是由国家投资兴建，所有权归国家所用，或者由国家划归集体所有。随着农村经济体制改革和农业税负的减免，国家投资、集体投劳的模式难以为继。如果完全由国家投资建设，不仅受制于财政收入，而且会带来产权关系模糊、效率低下的问题，引发“公地悲剧”。社会资本的投入首先需要明确产权，处理好投资前的产权和投资后所增加产权的划分。为带动社会资本的投资，国家投入的补助资金所形成的产权也需要明确其归属，以免导致社会资本投入时对产权归属有顾虑。其次，政府投资比例需立法。农田水利设施投资回报率低的情况在很长一段时间内还会存在，政府的投资引导作用至关重要。政府需要持续加强对农田水利设施的投入，以保证对社会资本投入的引导。应以法律形式规定各级财政对农田水利建设的投资责任，规定各级财政对小型农田水利建设投资增长速度不低于本级财政收入增长速度，确保小型农田水利建设与当地经济发展水平相适应。目前河南省缺乏相应的地方立法。2．政策滞后河南省在社会资本投资农田水利建设政策制定方面起步较晚。响应2011年《河南省人民政府关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》的要求，河南省水利厅组织制定了《河南省水利厅关于创新投融资机制鼓励引导社会投资加强水利建设的实施意见》，积极引导社会资本投入水利建设，但对于社会资本投资范围、股权比例、优惠政策等没有详细说明，反而加重了社会资本的观望情绪。

三、构建社会资本投资农田水利保障机制

为鼓励社会资本持续投资农田水利建设，需要构建社会资本投资农田水利建设的保障机制。

(一)社会资本准入机制

社会资本准入机制包括社会资本准入标准、社会资本准入领域、社会资本准入程序。1．社会资本准入标准社会资本准入标准应按照项目大小、性质等制定不同标准。首先，依据项目大小。第一，重大农田水利设施建设项目。除政府外，社会资本投资主体要严格限定注册资金要在10亿元以上、有1年以上相关农田水利建设投资经验的企业。第二，中小型农田水利设施建设项目，不限制投资主体的资格。第三，对受益在一村范围内的农田水利设施，欢迎村民、村集体组织和村集体经济组织投资。跨村农田水利设施，欢迎社会企业投资或村集体组织的联合投资，村民个人投资必须依托企业进行。其次，依据项目性质。第一，公益性。大中型防洪、防涝等公益性项目主要以政府投资为主或者以政府买服务的方式吸引社会资本投资并保障其利润。小型公益性项目可进行村民个人投资或者村民集体组织投资，并建立用水协会共同管理。第二，盈利性。完全向社会资本放开，政府投资可以全面撤出，以把有限的投资集中到大中型公益项目，对社会资本的投资，政府应承担监督管理的职能。2．社会资本准入领域跨地区重大农田水利项目投资建设工期长、投资多且见效慢，并且牵涉多方利益，建议以政府投为主，对社会资本应持谨慎的限入政策，只有具备重大农田水利项目准入条件和投资建设经验的企业才能具备在该领域投资的资格。对中小农田水利投资建设项目，建议完全放开。按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁管理”的原则，鼓励村集体、企业和个人投资中小型农田水利建设。3．社会资本准入程序社会资本准入程序最关键的是对社会资本的投资主体资格、投资项目风险、盈利预期等的评估。重大农田水利项目投资应该由县级以上人民政府审批，并评估其资格、风险等。风险评估的依据为计算项目净现值、内部收益率、投资回收期等评价指标。必要时候，应报请同级人大批准。中小农田水利项目投资应该由县乡两级人民政府审批，并评估其资格、风险等。各级政府审批后的项目，应通过新闻媒体进行公告，项目开工后，需要在工程建设地明显位置设公示牌，接受社会监督。中小农田水利项目投资因涉及村民利益，需要在村中显要位置设立公示牌，开工建设后，在工程建设地明显位置设公示牌，接受村民监督。

(二)社会资本运行机制

社会资本投资健康发展的前提条件是必须保持盈利，构建合理的社会资本盈利模式是社会资本能够长期投资农田水利建设领域的必备举措。1．“政府补贴+成本价格”模式目前，河南省供水全成本在1．5～3．6元/m3，运行成本在1．0～2．0元/m3。必须控制供水价格底线在2．5～5．6/m3以上，才能保障企业盈利［6］。由国家投资兴建农村供水设施，向农民供水价格一般在0．1～0．2/m3。由社会资本投资，如果政府强制维持这一价格，则会导致社会资本退出。完全根据市场供求和成本变化调整供水价格，则农民用水负担会远高于城市居民，不利于农民安心种粮，更不利于农业基础地位的保障。在保障社会资本盈利前提下，可行的模式应是“政府补贴+供水价格”。这里的供水价格需要分情况制定，为保证节约用水，农业和农民生活用水可实行阶梯水价，在限额之内，仍保持现有水价不变，剩余部分由政府补贴，而限额之外，农民按照市场价自己负担。对于经营性企业和个人用水，应适当提高水价。2．“综合开放+农田水利设施基本功能”模式有限的财政补助并不能满足所有农田水利建设项目，提倡项目自身开发供水之外的其他功能。在相对缺水的北方地区，水本身就是旅游项目的卖点。如大型农田水利建设项目中的防洪、防涝水库工程，在不影响使用的前提下，其优美的环境可以开发休闲度假的旅游项目，以增加盈利。在开发旅游功能的前期建设中，政府在税收方面也可给予减免和政策支持。2005年在河南的2000多座水库中，具备旅游开发价值的占80%以上，而已开发的尚不足其中的40%［7］。尽管近几年有些进步，但在地方财力匮乏的背景下，农田水利设施还有广阔的开发空间尚未利用，可以此作为未来提高水利项目盈利的着力点。

(三)社会资本退出机制

1．自愿退出机制市场经济是开放经济，对社会资本应实行自愿退出机制，实行“进得来，出得去”的政策。对社会资本退出不能设置人为门槛，任何组织和个人不得以任何借口阻碍社会资本的退出。社会资本退出农田水利建设领域后，应仍然允许下次重新投资农田水利建设领域。社会资本自愿退出机制必须坚持的原则是不影响现有农田水利设施的正常运转。社会资本退出后所留下的资产应优先允许其他社会资本通过拍卖、租赁等方式继续经营。在其他社会资本都无意经营的情况下，可实行政府赎买的方式，令其成为国有资产。为保障社会资本完全退出，应制定相应的退出资产评估制度，聘请有资质的机构评估退出时原国有资产和集体资产的保全状况，以维护国家和集体利益。2．惩罚退出机制农田水利工程常见违章等现实问题，其水事违法行为也日益呈现多样化、复杂化趋势。针对上述状况应建立对不良社会资本方的强制惩罚退出机制。建议在建设农田水利工程和经营农田水利事业过程中，凡发生下列情形之一者，强制其退出农田水利建设领域。如发生重大工程事故，事后证明其并不具备建设资格;出现严重损害农民利益行为;运营过程中，不能保障及时供水，不能保障提供防洪、防涝等作用。以上情形出现时应由县级以上水利主管部门发出通知，强制其退出。社会资本相关企业或个人对惩罚有异议者，可以向县级以上人民政府提出申诉。

(四)社会资本投资农田水利的政策支持

完善的法律制度是确保市场机制高效运行的前提，建议尽快制定《河南省社会资本投资农田水利条例》，给社会资本提供在不损害农民利益的前提下介入乡村公共品的机会，使其按照市场运行规则获取正当利益，政府还应保证这种渠道能够持久畅通。要放开该领域的种种限制，允许社会资本采取多种方式进行投资。应使社会资本投资者依法拥有征收使用费、管理费和水费等合法权利。要完善社会资本投资者的司法救济程序，保障投资者的合法权利。要建立健全水利投融资制度，允许用项目未来收益做抵押。要加大财政投入，确保给予社会资本投资农田水利项目不低于一定比例的配套资金。