黄河下游防洪工程建设管理存在问题与思考

在经历了1998年特大水灾之后，国家实施积极的财政政策，大幅度增加对黄河防洪工程基本建设的投入，其投资接近建国以来到1997年50余年黄河基本建设投资的总和。黄河防洪工程的建设管理和工程质量成为人们关注的焦点。为确保黄河防洪专项资金的投资效益，黄河打破了过去长期计划经济体制下形成的集“修、防、建、管”于一体的“自营式”的建设管理体制，初步实现了向适应市场经济要求的新体制的根本转变，基本上达到了防洪工程建设三项制度改革对管理体制的要求。为贯彻落实三项制度改革，黄委会制定了一系列与之相配套的规章制度和管理办法。这些规章制度、办法的实施，对黄河下游防洪工程建设起到了积极的推动作用，建设单位、监理单位、施工单位的责任、义务、权利更加明确，保证了工程项目建设规范有序进行，提高了建设管理水平，节省了工程建设投资。在工程建设过程中，各级管理部门始终把工程质量作为工程建设管理的重点，逐级建立了工程质量目标责任制、质量一票否决制和质量终身制，明确了质量目标、责任、权利和奖罚措施。通过黄委会督查室对黄河防洪工程建设进行现场督查和工程质量飞检检测、省局质量监督站质量监督员对工程施工质量进行跟踪监督检查，强化了工程各参建单位的质量意识，促进了工程施工质量保证体系的建立和运行，推动了防洪工程建设的质量管理，确保了工程质量。但由于外部环境条件的影响及自身因素的制约，目前黄河下游防洪工程在建设管理中仍存在一些薄弱环节，有待于进一步加强。2.工程建设管理中存在的问题2．1旧管理体制的影响从过去黄河工程自建自管到现在工程建设的“三制”管理，实现了建设单位和施工单位的分离，但在个别项目中，建设单位与承包商在合同关系的背后，同时又是上、下级关系。这种关系在工程建设中的惯性自然导致了建设单位对承包商行使直接的领导权，越过监理方直接对承包商提出指示和命令，造成建设单位对监理工程师授权不够。这在很大程度上削弱了监理单位在工程建设中的作用，使项目建设各方关系复杂化，另一方面，在长期计划体制下形成的上级主管部门与建设单位的领导关系，也不可避免地影响到项目法人责任制的落实。如由主管单位组织招投标选择监理队伍和施工队伍，给建设单位推卸管理责任创造了条件。同时上级主管部门指令性的工期命令也给建设单位对工程项目的建设管理增加了困难。2．2工程建设前期工作准备时间短，难度大黄河防洪工程项目的安排受国家投资计划的制约非常大，同时工程项目的实施又受到黄河防汛的影响。这种客观现实造成项目计划未安排前，工程项目的迁占赔偿等前期工作不敢开展，而工程项目计划一旦安排，施工必须马上进行，这就导致工程建设前期工作准备时间非常短，缺乏合理的迁占赔偿及为工程建设创造良好的外部环境所必须的工作时间，使工程项目实施前的准备工作非常不充分。再者，由于目前黄河下游防洪工程执行的赔偿标准偏低，特别是对新的土地管理法规定的“造地补偿费”的缴纳，既无预算投资又缺乏明确的减免政策，加之土地征用后，当地政府不办理减免农民上缴公粮、提留等费用，农业税等照拿，群众意见很大，加大了黄河防洪工程建设迁占赔偿工作的难度。有的工程项目甚至因为迁占赔偿问题使工期一拖再拖，影响了工程投资效益的发挥。2．3个别人员对三项制度改革认识不到位个别人员思想观念滞后，对三项制度改革认识不到位，工作中有抵触情绪，不能正确处理建设管理体制改革与本单位的经济利益关系，没有真正把工程建设质量放在第一位。这就不可避免地造成对建设管理工作考虑不周、措施不具体、督促检查不及时和各项规章制度与办法的执行不力，使三项制度的落实不能完全到位。2．4基层工程建设管理人员业务理论水平有待提高近几年，国家有关部委和黄委会为加强工程建设管理的规范化工作，相继出台了许多新的办法和规定。而基层管理人员建设管理任务较重，忙于日常工作，对一些规定和办法缺乏系统的学习和了解，多数是边学习、边理解、边应用，真正全面了解和熟悉基本建设工作的人员不多，业务理论水平有待提高。2．5工程技术人员严重缺乏目前，黄河防洪工程建设中的工程技术人员数量不够，在岗人员工作负担较重，工作超负荷现象普遍存在。2．6部分监理人员自身素质及工程技术水平不高由于我国建设监理体制建立时间不长，正在发展中的水利工程监理队伍相对于工程建设需要严重不足。而监理工程师应具备工程技术、经济、法律、管理知识，这只队伍的培养壮大需要一个过程。加之个别监理人员对监理工作的认识不到位，这就造成目前防洪工程建设中具备监理工程师资格的人员相对缺乏，部分监理人员自身素质及工程技术水平不高的客观现实。