建设工程计价模式的再思索

1 引 言建国以来直至改革开放前，我国基本建设领域的承发包计价、结算一直实行计划经济体制下的标准定额计价管理模式。改革开放以后，为了适应建设市场发展的要求，针对工程预算定额编制和使用中存在的问题，于1992 年提出了控制量、指导价、竞争费的改革措施，将工程预算定额中的人工、材料、机械的消耗量与相应的单价分离，人、材、机的消耗量根据国家有关规范、标准及施工企业的社会平均劳动生产率水平来确定，而其价格由各企业根据市场行情及企业自身实际自主确定，工程造价由静态管理模式逐步转变为动态管理模式。这一改革措施对工程造价的有效控制起到了积极作用。但随着建设业市场化进程的加快，这种做法仍然难以改变工程预算定额中国家指令性的状况，法定消耗量反映的是社会平均劳动生产率条件下的消耗水平，不能准确反映施工企业的个别成本，不能全面地体现企业技术装备水平、人员素质、管理水平及劳动生产率的差别，不能保证各企业在投标竞价活动中实现真正意义上的全方位实力竞争，难以充分调动企业加强管理的积极性。为了进一步改革工程计价模式，建设部于 2002 年 2月开始组织有关部门和专家编制工程量清单计价办法，为了增强工程量清单计价办法的权威性和强制性，最后以《建设工程工程量清单计价规范》推出，于2003年7月1日起施行。计价规范与现行预算定额既有结合又有所区别，体现了政府宏观调控、企业自主报价、市场竞争定价、部门动态监管的指导思想，同时也规定了必须执行清单计价的工程范围，范围以外的工程既可以执行清单计价也可以执行定额计价，并且计价规范与定额都沿袭 5 年更新制同时进行更新，形成了清单计价和定额计价并行的双轨制计价管理模式。2 清单计价推行以来的变化2003 年 2 月 17 日，作为中华人民共和国国家标准的《建设工程工程量清单计价规范》颁布，从2003年7月1日起施行。工程量清单计价办法是工程计价发展史上一次重大改革，业内人士对它的推行寄予厚望，普遍认为这一改革在计价发展史上具有划时代的意义。推行它的预期目的主要有：一是规范市场秩序，促进建设市场有序竞争和企业健康发展；二是我国工程造价管理政府职能的转变，加强政府宏观调控；三是有利于贯彻公正、公平、公开的原则，规范招投标活动；四是引导企业根据自身条件编制出自己的企业定额，提高其管理水平和竞争能力；五是对业主和承包商之间承担的工程风险进行合理划分，业主承担工程量变动的风险，承包商承担价格波动的风险，体现风险分担的原则。清单计价模式推行以来，在上述方面发挥了较大作用，收到了一定的效果。但与编纂、推行之初的期望相比，还有一定的差距，主要表现在以下几个方面。2.1 在招投标阶段，仍然不能推行低价中标的策略为了防止恶性竞争，现阶段招标往往是既有最高限价又有所谓的合理低价限制，在这种情形下的招标常存在三种情况：①实行围标，甲乙双方把价格谈妥后，再走招标程序，亦即所谓的假招标；②撞大运，既然有最高限价又有最低限价，甲方又是真招标，那么就在中间掐算一个数值碰运气；③摇号，总价事先由甲方敲定，然后对外公布，对单位资质、实力等满足甲方准入条件且接受此价格的企业进行统一编号，然后在公证部门的监督下进行摇号，摇出哪家单位就是哪家中标，这种方式实质上就是抓阄。应当说，这三种方式与招投标制度的初衷及本质要求并不吻合，当一种计价模式让招投标无所适从时，就说明计价模式本身存在一定缺陷，要想还招投标以本来面目，还需要解放思想，对现行计价模式大胆地进行再创新。2.2 企业定额的形成按照推行清单计价之初的设想，要求企业逐步编制各自的企业定额，实现企业自主报价。而目前通行的做法是，招标时既有最高限价又有最低限价，这两个限价又是业主依据定额及有关造价文件做出的，投标时要想中标也只能依据当期定额及有关造价文件，对清单进行返算得出综合单价，然后汇总成清单形式的标书。因此虽然是清单方式但还是定额的实质，企业定额既没有形成的土壤也没有用武之地。2.3 风险分担清单计价实行量价分离，甲方负责提供工程量并承担量的风险，乙方自主报价并承担价的风险。但量的风险很有限，实际运行过程中，施工单位仍然要承担工期风险、质量风险、价格风险、资金风险、安全风险等工程建设过程中涉及到的绝大部分风险。与业主承担风险相比，风险分配仍严重失衡。2.4 政府宏观调控及市场秩序方面自 2003 年实行清单制以来，在招投标、工程质量、项目管理水平等方面引起的变化并不是十分明显；在消除两拖现象方面，各地市虽然都成立了清欠办等专门机构，保持高压态势解决这一问题，但仍是前清后欠、循环往复。由此可见这种计价、结算办法在抑制三角债及债务链的形成、规范市场秩序方面所起的作用不是十分明显。3 现行计价模式与建设行业的适应性再分析3.1 双轨制计价模式的本质仍然是定额计价清单计价模式实施至今已近七年了，2008 版计价规范作为对 2003 版的更新也已开始施行。计价规范对必须采用清单计价的工程范围也作了强制性规定，范围之外的工程既可以采用清单模式也可以采用定额模式，亦即工程计价目前是定额和清单并行的双轨制计价模式。但清单计价推行七年来在建设行业引起的变化及对建筑市场带来的影响和实施效果，远远小于当初预期和设想。所谓的清单计价或清单招标，目前业内统一的做法是依据定额及同期造价文件做出预算，再返套到甲方提供的清单工程量中形成综合单价，最后以清单报价形式投标报出。招标时业主给定的拦标价和最低成本价也是依据定额给定的，也就是说现阶段同一工程项目的清单计价与定额计价相比，无非是改了形式换了名称而已，本质上并没有多大区别。因此，推行清单计价办法对建筑业的作用很小，原定额形式下给建筑市场造成的种种制约和不适应依然存在也就不难理解了，清单计价办法还没有完全跳出传统定额计价的思维模式。3.2 先有价后有质，不符合以质论价的常识，有悖于质价形成规律无论是定额计价还是清单计价形式的招投标，目前习惯的思维定式均是要先确定项目的总价。但此时项目尚未开始动工，项目质量水平虽然在标书内进行了描述，但这个描述只是程序性的承诺，具有虚拟性和不确切性。项目实体实际的质量水平主要取决于两个方面，一是建筑材料的性能和质量水平，二是施工工艺和施工管理水平，尤其是形成实体的建筑材料对工程质量起着决定性的作用。在市场空前繁荣的今天，同一属性的材料，因质量和性能的差异其价格相差几倍甚至几十倍。然而在工程尚未动工，工程实际使用材料的品牌、价格尚未确定的情况下，中标价又与谁对应？虽然说中标价中的材料价格是以政府指导价为依据的，指导价的定位一般是泛指市场上的中档材料，但就中档材料而言，不同品牌之间价格幅度相差也很大，因此指导价本身也具有相当的模糊性和不确定性。也正因为这种模糊性和不确定性，导致中标后的施工过程中，甲乙双方在材料的选购上总是存在分歧，最后承包方总是以成本为由选择质次价低的材料用于工程，给施工环节的管理带来很大困难。这种先定价后有质的方式，违背了价格的形成顺序，往往导致项目经理看价投入，以价定质。最终导致竣工时承包方得到了期望的利润，但工程实体质量水平却无法达到投标合同的承诺。因此，我们应该在质的形成过程完成后才能定价，价格的形成过程依赖于质量的形成过程，应该是先有质后有价，寓价于质，以质定价；而不能寓质于价，颠倒顺序。3.3 现行计价模式下，风险分配明显失衡据相关的宣贯材料称，清单计价模式体现了风险合理分配、双方共担的原则，发包方承担量的风险，承包方承担价的风险。而实际上承包方仍要承担几乎全部的风险，尤其是材料价格风险。一个工程项目的材料费约占总造价的 70％左右，它的价格波动对总造价的影响是巨大的，甚至一个项目就可以因价格波动而击跨一个公司。事实上，施工单位一般是不生产任何建筑材料的，他们的主要责任和职能就是把各种建筑材料依据图纸并利用自己的技术进行加工成型。用于工程实体材料的档次、品种、性能、效果、价位等完全应该由发包方根据自己的实力和喜好自主选购，并承担材料质量责任、价格风险和相应的资金需求。但在先价后质的模式下，把材料的责任和风险转嫁给了承包方，资金压力和风险空前加大。实际中，无论是材料涨价后发包方受益还是降价后承包方受益，都是以对方的牺牲为代价的，其本质都属于一种不当得利。由于项目的实施而产生了发包方和承包方，在项目上他们应当有各自的角色和分工，对于施工单位来讲，它的主要精力应当放在如何抓好施工管理、搞好施工工艺、质量、科学组织施工、加快施工进度、提高施工水平上，在与施工技术、施工管理紧密相联的施工领域上下功夫、动脑筋，而不能使其为了获取大量的、本该发包方负责的采购资金去奔波。