我国招投标中政府行为的规范

1984年,我国就开始推行建设工程招投标这一“阳光工程”,2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》也正式开始实施,然而仍有专家称“工程问题高发期”已经到来,工程领域中的腐败案件居高不下,因为招投标失灵造成的损失仍然十分惊人,招投标失灵的一个重要原因是政府行为的不规范,因此,规范政府行为是防止招投标失灵、防止招投标中发生腐败的一个重要措施。

1 在工程招投标中政府的职能

在现代社会中政府应该扮演什么样的角色、起什么样的作用一直是社会学家、政治学家、经济学家们争论的焦点。争议主要集中在政府的经济职能,即政府在经济活动中的作用。从经济学理论来看,政府存在的必要性和作用的主要领域在于市场失灵的地方,即在于弥补市场的不完整、矫正市场失灵与扭曲、以“看得见的手”去协助“看不见的手”,作为游戏规则的制定者,来对整个经济进行宏观调控。因此,在市场经济体制下应该是以市场调节为主,政府干预为辅,政府的作用是有限的。经济学的鼻祖亚当·斯密认为政府的职能只有三项:保护国家安全,使其不受外来侵犯;保护社会的个人安全,使其不受他们的侵害和压迫;建设和维护某些私人无力办或者不愿意办的公共产业和公共设施。美国经济学家弗里德曼提出政府的职责只有四项:保护国家安全,维护司法公正,弥补市场缺陷,保护“不能对自己负责”的社会成员。以美国经济学家萨缪尔森为代表的后凯恩斯主义提出了“混合经济”的观点,并作为主流经济思想存在和发展着,他们认为现代经济运行机制应该是既有市场机制发挥作用,又有国家对经济生活的干预。尽管不同的经济学家对于政府的职能有不同的见解,但是他们都认为市场应该是政府调控下的市场,市场竞争应该是政府管制下的市场竞争,市场经济体制应该是政府调节下的经济体制。具体到招投标领域,招投标是商品经济发展的产物,是一种典型的市场交易行为,在这里同样应该是市场调节与政府干预并存,以市场调节为主,政府干预为辅,在招投标中,政府的职能主要体现在以下两个方面:

1.1 提供公共物品

政府作为业主,以民事关系主体身份签订工程合同,并且以平等民事主体的权利和能力来履行合同,享受民事权利,承担民事责任。由于公共工程具有非分割性、非竞争性和非排他性三个特性,这就决定了公共工程只能由政府来负责提供,政府成为公共工程的投资主体,这些公共工程包括城市基础设施、交通基础设施、能源基础设施等。在这一角色里,政府以业主的身份作为市场经济的主体参与经济活动,他的行为应该遵守市场经济的规则,遵循公平竞争的原则,他承担获利的风险,以利润最大化或者投资效益最大化为目标,是市场交易中真正的利益主体。

1.2 进行市场管理

政府作为市场管理者,以治理市场秩序为己任,以法律为依据,以颁布法规、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体的不正当的市场交易行为进行直接的控制或干预。政府在进行市场管理时应该起到三方面的作用:(1)立法。市场经济是法制经济,他的正常运营以一定的规则和契约关系为前提,没有法制的规范和保障,就无法规范政府的管理行为和企业的经营行为。按照新制度经济学理论,市场规则的产生,实际上可以分为两种情况,一是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的规则,即诱致性制度;另一种则是市场不能形成的规则,需要市场以外的强制力量来制定,即强制性制度。前者强调的是市场调节,而后者强调的是政府干预。在我国的工程建设中涉及到许多的法律、法规,因此政府应该制定各项相关的法律、法规,制定出强制性制度,使各项工作有法可依,以此来保护当事人的正当利益,规范市场秩序。(2)培育。我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期,市场化程度还不高,市场主体还缺位,这就要求政府出面促进他们的发育成长。市场主体是在市场交易过程中涉及到的组织和个人,在工程招投标中的市场主体包括:项目业主、施工企业、政府和中介机构。对于他们的培育主要体现在以下几个方面:a)通过企业制度创新,确立企业法人主体和市场竞争主体的地位,健全企业法人制度;b)加强对建设单位技术资质的管理,不具备能力的,要委托监理、咨询等中介机构代理;c)切实有效的为国有大中型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难,培养一些大型的、竞争能力比较强的企业;d)对政府的管理体制进行改革;e)实行政企分开,大力培养合格的中介机构。(3)监督管理。政府对招投标的监管就是政府依据相应的法律法规对招投标的整个过程进行全程监督管理,包括对招投标活动的事前监督,即对招标企业资质的审查,对招标项目现实条件的监督,对施工企业资质的管理;事中监督,他包括两个方面,一是招标程序的合法性,二是内容的合法性;事后监督是中标人确定之后的合同履约完成阶段,必须进行跟踪检查,防止非法的分包与转包,防止出现“二次合同”。

2 我国招投标中政府行为不规范的表现

从以上内容可以看出,政府在招投标中起着十分重要的作用,但是这里面实际上隐含了一个假设,即不管政府是作为业主还是市场管理者,其行为都是规范的,但是在实际中,政府的行为也有失灵的地方,即存在政府失灵,在我国工程招投标中政府失灵主要表现在以下几个方面:

2.1 政府作为业主,业主地位不明确,不是真正的利益主体,没有降价的冲动

招投标行为是一种典型的市场交易行为,是一种最富有竞争的交易方式,作为参与方的市场主体以利润最大化或者投资效益最大化为目标,他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资,提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多,权利过于集中,对政府投资项目的业主地位没有确立。国际上许多发达国家和地区对政府工程往往都由一个政府部门直接担任业主,但是由于我国政府投资项目业主不明确,往往一个政府投资项目具有大大小小多重业主,有些政府职能部门的作用是外部监督,但也在一定程度范围担任了业主,就既是裁判员,又是运动员,造成“角色错位”。由于业主地位不明确,工程建设的效益、工程质量很难得到保障,有时,甚至市场主体还会勾结起来侵吞国家财产,导致我国许多公共工程的投资效益低下,并且许多工程质量还达不到要求。

2.2 地方保护和行业垄断仍然存在

由于受长期计划经济的影响,我国工程领域的地方保护和行业垄断还比较严重,他们利用自己手中掌握的资源供给权、工程验收权、行政处罚权等特殊权利来限制外地、外行业企业的进入,搞市场分割和行业垄断。一些地方政府在利益的驱动下,表现出严重的地方保护主义,他们采取给本地企业非法加分等手段来向本地队伍倾斜;有的专业管理部门以行业特殊性为由,用行政手段为本行业队伍提供“保护伞”,限制外系统队伍进入本系统承揽业务。这实际上是对许多有资质的企业实施“关门主义”,与市场经济的公平竞争原则相违背,这会因为某些优秀企业拿不到建设权而使得工程投资效应难以达到最大化。

2.3 中介组织不规范

设立工程招投标中介组织,目的在于保证招投标的公平和公正。他们应该完全独立于投资方之外,受投资方委托,对投资方负责,是完整的法人企业单位,其行为也应该是完全的企业行为。但是目前一些地方在中介组织的建设和管理上不够规范,扭曲了中介组织的本质,一些中介机构政企不分、政事不分、垄断经营、强制服务,一些政府部门与中介机构组织存在着隶属关系或者利益关系,使得一些中介机构的行为变成了政府行为而不是企业行为。许多政府官员一方面是政府领导,一方面又是中介机构领导,同时他还是工程建设公司的领导,这种集“运动员”和“裁判员”于一身的特殊身份为他们滥用权利提供了方便,是产生权利寻租的一个重要原因。

2.4 监管不严

监管贯穿于整个招投标过程,他作为政府干预来协助市场调节,但是正如存在市场失灵一样,政府干预也有失灵的地方,即存在政府失灵。一是一些地方对招投标进行监管、仲裁的机构还不健全,执法队伍薄弱,直接影响了执法力度;二是有的虽有机构,但是执行不力、监管不严,导致有法不依、违法不究等现象比较多;三就是多头执法问题严重,我国一直执行的是多头管理方式,即各专业部门内部工程的招投标由相应的部门来进行监督执法,这种多头管理方式虽然有利于发挥各部门专业管理的长处,但也造成了多头行政管理带来的诸多矛盾和问题,政出多门,必然加大了建筑市场的分割封锁和垄断,这种多头管理方式不仅造成了资源的重复,而且加重了各市场主体负担,打消了他们的的积极性。

3 规范政府行为的具体措施

招投标中政府行为的规范涉及到既要规范其业主行为,也要规范其管理者行为,从经济学的角度来讲,应该做到“一收一转”:收缩政府对公共资源的控制,转变政府行使职能的方式。

3.1 对政府投资项目管理体制进行改革

我国政府投资项目管理模式的改革方向是建立与国际惯例接轨的业主制,这是符合市场经济规则的业主制。因此,政府投资项目的业主必须是市场经济活动的参与者,而不是市场的管理者,也可以说是运动员而不是裁判,他们是真正自负盈亏、自主经营的法人企业,他们扮演的是委托—代理关系中的委托人角色。因为只有在他们成为了真正的市场利益主体后,他们就要承担获得预期投资收益的风险,他们才会对项目投资进行控制,就有了降低造价,提高投资收益率的内在动力。具体来说:(1)将政府投资项目分成非经营性项目和经营性项目,对于他们实施不同的管理。a)对于非经营性项目应该成立专门的管理机构进行管理。非经营性政府投资项目包括政府办公楼、监狱、城市绿化、路灯等,这些工程属于无收益或者非赢利性公共项目,没有增值保值、还本付息的压力,相应的建设单位因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资,并且,这些单位大多属于“一次性业主”,由于缺少经验,许多业主行为不规范,导致工程质量低劣、腐败滋生。对于这一类工程,应该按照建、管、用分离的指导思想建立专门的管理机构专司管理,在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”相结合。新的专门机构成立后,原来的各行业主管部门只管行业政策和相应法规的制定,别的有关事宜全部由新设立的机构负责,即新机构是业主,是教练员和运动员,而原来的各行业主管部门是裁判员。可仿照我国香港地区工务局的做法,在中央和地方各级政府中组建专门机构,他的管辖范围应为各级政府除能源、农业、交通外的全部政府投资项目。陕西省1998年4月成立的统一建设管理办公室,重庆市成立的城市建设发展有限公司都是这一类型的专门机构。b)对于经营性政府投资项目仍然坚持项目法人责任制。经营性投资工程包括收费的交通设施、能源设施等,这些工程的建设主管单位是一些专业性很强的部门,他们常年有建设项目,所以他们有工程经验。对于这一些项目应该建立项目法人,实施项目法人责任制,由项目法人负责建设经营的全过程,可以由政府设立有限责任公司和股份有限公司,对于大多数项目,以投资公司的形式为主。由项目法人充当项目业主,自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。(2)对政府投资工程的主体进行改革。将政府投资工程由单一的政府投资向多元混合投资转化,在工程建设中政府作为唯一的投资主体或者主要的投资主体有两个不利结果,一方面导致资金短缺;另一方面导致投资效率低下、产生了许多腐败问题。实行投资主体多元化,将民间资本吸引到政府投资工程中,一方面可以大大缓和资金矛盾,另一方面民间资本的参与有助于业主成为真正的市场利益主体,从而能够提高项目的运作效率。这一方式尤其适合于在经营性投资工程中运用,这种模式中的一种典型方式就是bot投资。进行体制改革后,不仅使我国的政府投资工程有了合格的市场主体,而且解决了我国长期存在的“各自为政,多头管理”难题,收缩了政府部门的某些特权,减轻了业主和施工企业的负担,并有利于打破长期存在的地方垄断和行业垄断。

3.2 大力培育合格的中介机构

应该按照国际上的先进做法,实行政企分开,大力培育中介机构,改革政府官员集“运动员”和“裁判员”于一体的特殊身份。这些中介机构完全独立于投资方以外,他受投资方雇佣,对投资方负责,他们的行为是完完全全的企业行为。在信息不完全对称的情况下,投资方通过市场法则来对这些中介机构进行有效控制,那些不能令投资方满意的中介机构最终会被市场淘汰。

3.3 加大监管力度

现在,我国已经制定了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》以及《建筑工程发包承包管理条例》,应该说这方面的法律法规已经比较完善,政府除了进一步完善法律外,更重要的是要执法要严,对于那些违法乱纪的行为要严格处理。应加大贯彻《招标投标法》的力度,一切事情按照法律办事,防止那些以“上有政策,下有对策”来钻法律漏洞的单位。可以仿照美国的“黑名单”制,对于那些违法的单位采取降低资质等级、多长时间不准从事工程承包等措施来处罚。作为政府实现其政府职能的一种重要方式,执法必须从严,这一方面可以保护那些遵纪守法的社会主体的利益,维护社会的公平,另一方面也可以维护政府应有的威严。

3.4 加大对施工企业的培养

在招投标中,政府干预的一项重要职能就是加大对施工企业的培养,目前建筑市场一方面是供需严重失衡,建筑生产能力过剩,从而导致过渡竞争,建筑市场秩序混乱,腐败滋生;另一方面是大部分企业生产能力都比较小,综合势力都比较差,国际竞争力比较弱。我们对他们的培养主要体现在以下几个方面:a)通过企业制度创新,确立企业法人主体和市场竞争主体的地位,健全企业法人制度;b)切实有效的为国有大中型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难;c)按照市场经济的要求对建筑市场进行整改,通过采取合并等手段做大做强一批具有一定国际竞争力的施工企业。

4 结束语

总之,政府行为的不规范严重阻碍了工程招投标的顺利进行,所以为了保证工程招投标工作能公平、公正、有效的进行,不仅需要规范市场行为,更需要规范政府行为。当然,由于我国长期计划经济体制的影响,政府行为的规范还任重道远,招投标的规范也就需要时日。