浅析工程建设领域推行工程担保保证制度

在国外工程担保保证制度已有 100 年的历史，市场经济发达的国家都建立了工程担保保证制度。美国有 100 多家担保保证公司，每年担保开出的保函金额为 2 900 亿美元[1]。近年来，尽管我国也陆续出台了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》等一系列重要法律、法规，使得我国建设市场化不断提高，但是我国建设市场的现状却不容乐观。竞争无序，腐败滋生，工程质量事故频发，工程款严重拖欠等问题积重难返。目前，《中华人民共和国担保法》虽已颁布，但对工程建设领域基本没有做出相应规定，由此看来，工程建设领域全面推行工程担保制度势在必行。

1 我国推行工程担保保证制度的必要性

1.1 有利于规范业主行为

中国建设市场存在的许多问题都与业主行为不规范有关，虽然建筑业行政主管部门一再采取各种措施治理整顿建设市场，但是由于在建设市场上占主导地位的业主大多数不属于建筑业，造成建筑业行政主管部门对业主的管理非常乏力。业主的不规范行为长期得不到纠正，给中国的建筑业造成极大的危害。其中，最主要的问题是恶意压价、要求承包商垫资施工、严重拖欠工程款、为了单位或个人的私利采取不正当手段左右招投标等。

（1）业主正常压价是可以理解的，这也是市场竞争的必然结果。但是长期以来中国建设市场上的大多数工程项目压价幅度都在 10%以上，不少项目甚至达到了 20%~30%，有的项目中标价仅仅能够达到甚至不足国家预算定额的直接费，连管理费等费用和税金都没有，就更不要说利润了。

（2）要求承包商垫资施工和拖欠工程款问题，本质上是一个问题。有的业主由于资金不落实，或者是为了转嫁投资风险，在招标时就明确规定不给工程预付款，并规定施工到一定部位时，有的甚至规定主体工程封顶后，再支付工程进度款。有的业主由于资金不落实，或者是为了进一步榨取承包企业，则恶意拖欠工程款。业主为了拖欠承包商的工程款，手法也是多种多样的，而且无所不用其极，有的不按时审核批准施工图预算；有的不按时计量已完工程量；有的不按时审核、审计竣工决算；有的既审核了预算，也计量了已完工程量，甚至审核、审计了竣工决算，就是不付款。要规范建设市场，只规范承包商的行为是不行的，业主的行为也必须得以规范。在尽快推行工程承包担保保证制度的同时，还必须积极推行业主责任担保保证制度，这是解决问题的办法，而且这样可以绕开建筑业行政主管部门对业主管理不利的问题。

1.2 有利于保证合同履约

建筑产品的投资多、体积大、使用寿命长，不论是在住宅、厂房、商店，还是道路、桥梁、码头、车站等，质量优劣无不直接关系到广大人民群众生命和国家财产的安全。近年来，各地频频出现工程质量事故，而出现这些问题最直接的原因，就是承包商履约意识不强，心存侥幸，妄图用偷工减料等投机手段赚取非法利润。如果尽快推行工程担保保证制度，这些问题就会迎刃而解。工程担保保证在国际上是最为普遍的工程承包担保制度。工程承包担保制度，无论是在高保额有条件保函，还是低保额无条件保函，都在保证承包商合同履约能力方面发挥了重要作用。因为，一方面保证人在为承包商提供担保之前，一定要对承包商的履约能力和信用状况作详细的调查和评判。另一方面，保证人是专业从事工程担保保证业务的，在这方面比一个一个发包商具有明显的优势，再加上与承包商有着直接的连带责任，其评判结果一般说来非常可靠。在履约过程中保证人还要不断地进行信息跟踪，如果一旦发现承包商有不能履约的征兆，则首先调查承包商不能履约的原因，并帮助寻找和提供保障合同顺利履约的有效措施。如果承包商无法继续履约，则要赔偿给业主造成的损失，或由保证人接手工程，引入新的承包商继续履约。所以，保证合同履约是推行工程担保保证制度最基本的功能，它不仅可以防止发生工程质量问题，而且可以有效地解决拖延施工工期问题。

1.3 有利于制止无序竞争

我国建设市场多年来普遍存在严重质量问题，说到底是由于建设市场的无序竞争造成的。在完善的市场经济条件下，竞争的准则是优胜劣汰，而我国建设市场机制不完善，竞争的准则和结果全都发生了严重的扭曲，常常不是优胜劣汰而是优汰劣胜。高资质水平的大中型骨干企业在竞争中经常被低资质水平的小型企业击败，这种竞争的结果必然是豆腐渣工程。据查，多年来频频曝光的各地楼桥倒塌事故，几乎没有一例是由高资质水平的大中型骨干企业承建的。为了解决这些问题，我国有关行政主管部门多年来作了许多艰苦努力，但是始终未能从根本上解决问题。现在看来，最好的办法就是尽快全面推行工程担保保证制度。因为，保证人是绝对不会轻易为那些没有经济实力、没有技术实力、缺乏履约能力的承包商提供担保的；在全面推行工程担保制度的市场条件下得不到担保的承包商是无法承包到工程项目的。这种用市场机制的办法解决市场上的问题，一定会比用行政的办法解决更奏效。这样，不仅可以有效地制止无序竞争，而且可以更好地引导不同资质等级的大中小企业，面对市场上不同类型的工程的需要，进行合理分工与协作。

1.4 有利于消除建设腐败

至于业主为了单位或个人的私利采取不正当的手段左右招投标，则是对建设市场的严重干扰和破坏，它和腐败互为因果，并直接导致豆腐渣工程。据有关资料，近几年在查处的经济案件中涉及工程建设的达 40%以上，几乎所有重大腐败案件无一不与工程建设有关。推行工程担保保证制度的最重要的目的，就是要把豆腐渣工程拒之于建设市场之外，它有利于消除工程建设领域里的腐败。据查，世界上发达国家当初对公共项目实施强制性担保保证，也主要是为了遏止腐败滋生。

1.5 有利于与国际市场接轨

在全世界范围内特别是在市场经济发达的国家和地区，工程担保保证制度作为一种信用工具已在工程建设承发包中被广泛运用，以此来规避履约风险。我国已加入 WTO，建设市场必须对国际承包商开放，我国的建筑业承包商也有必要走向国际市场。如果我国不尽快全面推行工程担保保证制度，与国际市场接轨，则既不能满足外国承包商进入国内建设市场的需要也不能满足国内建筑业承包商适应国际市场的要求，由此造成的履约风险损失将是无法估量的。

2 我国推行工程担保保证制度的先决条件

2.1 制定专业法规

推行工程担保保证制度的法律基础在我国已经具备，我国早已颁布实施了《中华人民共和国担保法》。但是在担保法中保证是普遍保证，有必要制定一些法规来规范强制性工程担保保证的范畴，规范工程担保保证的品种和模式，限定工程担保保证主体的资格等。凡是公共投资或涉及公共安全的项目，均应列入强制性工程担保保证范围内。既要实行业主责任担保保证，又要实行工程承包担保。担保的模式可以是高保额有条件保函，或低保额无条件保函等多种模式共存及互补。在国家未制定出统一的专业法规之前，各省可以先行制定地方性专业法规。

2.2 培育专业担保公司

推行工程担保保证不仅需要制度化，而且需要专业化，要有专业的工程担保保证承包主体，即专业的工程担保保证公司。国际上工程担保保证的承包主体都是以专业担保公司为主的，中国也应着力培育这种专业工程担保保证公司。专业工程担保保证公司不仅要有赔偿能力，更要有理赔能力；不仅要有资金实力，更要有技术和管理、建设工程招投标管理、工程项目承发包合同管理、工程造价管理等方面的实力，以及具有高超的公关交往能力和承保风险评判能力。根据我国国情，在起步阶段可以把对其资金数额的要求放宽些，并适当给予资金方面的支持，鼓励民营投资，但对其从业人员数量和专业资质水平的要求，则必须更高更严。银行仍然可以从事工程担保保证，但这种业务必须和信贷分开，并全面履行工程担保保证的各种职责。