关于铁路建设项目代建制模式的研究

1 引言

建设工程的代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式,它是指政府主管部门对政府投资的基本建设项目,按照使用单位提出的使用、建筑功能要求,通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位(即代建人),并委托其进行建设,建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法。代建制是比建设项目法人负责制度更为进步的一种管理模式。与目前常用的铁路建设项目管理方法—总承包制和项目管理制相比,代建制的特点表现为:代建单位具有项目建设阶段的法人地位(即项目业主、甲方),拥有法人的权利(包含在政府监督下对建设资金的支配权),同时承担相应的责任(包含投资保值责任)。而不论总承包企业,还是项目管理企业都不具备项目法人地位,都不能取代原有的基建班子,都不能改变原有的管理弊端。

铁路建设项目点多线长,专业构成复杂,行业特殊性较强,加上铁路建设项目管理的市场化发育程度还不高,所以在铁路建设项目管理模式中引入代建制尚需作更多的探索。从目前国内铁路采用代建制实施铁路建设项目的情况来看,仅有昆明铁路局集装箱网络中心站作为全路唯一的试点项目。该项目业主为中铁集装箱公司,代建单位为昆明铁路局。根据现在的实施效果看,采用代建制项目管理模式确实提高了项目专业管理水平,充分说明代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。由此可见,在铁路建设项目中实现代建制项目管理模式是可行的,也是必要的,是铁路建设在遵循社会主义市场规律对大中型项目进行优化管理的重要举措和新的尝试。

2 现行的铁路建设项目管理方式存在的问题

2.1 建设建立制度还不完善

现行的铁路建设项目管理普遍采用建设单位业主负责制,由于管理者原专业不是工程建设管理,缺乏必要的专业知识,难以负起建设工程质量、工期、投资计划和投资效益的责任。在此情况下,现行的办法是在项目管理中引入了建设监理制度,即由建设单位委托社会监理单位对施工单位的项目实施活动进行监督和管理。但是,由于我国的建设监理制度推行不久,监理法规不健全,监理人员素质不高,而且有些施工承包单位不习惯接受建设监理甚至抵触。同时,这种管理模式还存在很多弊端:监理责权不一致,缺乏真正意义上的第三方监理,监理单位无法实现三大目标的全面控制以及施工承包方接到的指令往往来自多个源头(包括建设方、监理方和设计方)。

2.2 地质勘探工作不到位多数项目勘探报告所反映的地质情况与建设过程的实际情况大多严重不符,造成设计变更多,现场签证多,引起造价增加。除了勘探费用安排少引起勘探布点少造成的勘探结果不准确外,还有以下两个主要原因:(1)部分项目实施过程中,施工单位和业主代表及现场监理人员相互串通,搞虚假地质情况签证;(2)部分项目勘探工作存在走过场现象,勘探报告不能真实地反映项目地质情况。

2.3 工程立项阶段和设计阶段造价管理薄弱目前铁路工程造价管理的重点在工程建造阶段,只重视工程的承包价格、建造过程中的变更造价以及结算造价,而对于铁路工程立项阶段和设计阶段造价管理没有给予足够的重视,这既有体制分割的原因,也有思想观念上的影响。打足投资、控制投资应该是工程造价管理的重要内容,然而实际工作中有些工程在立项阶段缺乏科学的态度论证项目,把可行性研究变成可批性研究。有些工程投资估算不实,在资金不落实的情况下急于上项目,编制虚假的工程概预算,搞钓鱼工程。由于放松了前期的工程造价管理,使得铁路工程上马后即资金短缺,投资不足,造成工程干干停停,既加大了浪费,也给铁路工程结算带来困难。

2.4 缺乏有效的后评价体系项目的后评价是在项目竣工完成后对项目进行审核,虽然项目已经完工,但着手对项目进行后评价是很有必要的。目前的项目后评价体制不够完善,从而不能很好地监督和审查腐败现象,同时也使一些隐患工程不能及时得到清查。代建代管制度可最大限度的杜绝由于业主不懂该专业而出现的错误,在铁路建设项目实施过程的所有重要环节均避免了暗箱操作,也便于有关部门的监督检查,使铁路建设项目的管理能按科学规律有序地进行,既符合市场规律,又可减少腐败行为的发生,有助于质量、工期和投资的全面控制。

3 代建制的各方的基本职能

3.1 政府部门的职责

(1)负责审批项目可行性研究报告,审查确定设计方案,审核设计规模标准预算。

(2)下达投资计划,安排建设资金,按计划及时拨付建设资金。

(3)通过公开招标方式确定代建人,监管代建人履行合同。

(4)稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划,协调工程建设中的重大问题。

(5)依法监督、查处项目管理公司在建设过程中出现的违规现象。

3.2 项目管理公司(代建人)的职责

(1) 根据建设方(甲方)要求,编制设计任务书,组织设计招标、评标,筛选最佳方案供建设方审定。

(2)代建单位内各专业的技术人员与设计单位配合完成扩初设计、组织扩初设计及投资概算审核工作,报建设方审定。

(3)协助建设方办理扩初设计的申报立项工作。与设计单位密切配合,组织施工图设计。负责办理施工前的全部报批工作。

(4)与招标单位配合编制施工图预算(或工程量清单),编制发标文件,对投标单位进行技术、管理及诚信度的考查。在招标机构的组织下进行开标评标。

(5)负责全部合同管理工作,签订设计委托、施工总承包与专业分包合同,对施工单位编制的施组设计、进度计划、施工方案进行审定,并组织技术交底会议。对设计、变更、预算调整、施工总分包各方面计划进行协调工作。

(6) 在施工阶段配备各专业技术人员的项目部进驻工地,进行全方位的工程监控工作。

(7) 代建单位进驻工地的专业技术人员与监理人员密切配合,对施工单位的工程月报逐条审定,根据施工合同中有关付款办法的约定,确定按月或按阶段的付款金额呈报业主按时审付,以保证不出现透支或拖欠的情况发生。

(8) 按照国家有关规定及取费标准,确定设计费、施工价款、工程结算,接受业主及国家有关部门的审计。(9)组织竣工验收,并负责整理项目的全部技术文件及竣工图纸报送业主,以便存档。

3.3 使用单位职责

(1)负责根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书。

(2)在项目方案设计阶段提出项目功能需求。

(3)在建设过程中提出意见和建议,实行工程质量、工期、资金合理使用的监督,并监督代建人的行为。

(4)参与工程验收,负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

4 铁路建设项目实行代建制的配套措施

在铁路建设项目中积极推行代建制,可避免因建设单位基建管理人员业务不熟、专业不精和临时组建、建完解散等带来的弊端,减少盲目“交学费”的现象。但是,结合我国铁路建设的现实情况,铁路建设项目代建制模式的推行涉及面广、政策性强、制约因素较多, 因此,为了使之得以顺利推行,使其具有可操作性,就必须具备一定必要条件。

(1)在运行代建制时,代建单位(代理人)可能会成为相关政府部门(委托人)的下属单位,这往往难以产生有效的激励约束机制,出现激励不足、约束不力的不利情况,导致代建单位的市场化水平很低,缺乏独立经营活动能力。在政府部门与代建单位的委托代理关系中,假如缺乏市场机制,由于委托人和代理人都具垄断性,这种垄断性使得代建制管理模式中的委托代理关系在激励和约束两方面都存在一定的缺陷,造成效率损失。因此,必须理顺政府部门和代建单位之间的关系,这是铁路建设项目实行代建制管理模式的一个重要的先决条件。

(2)代建单位必须通过招标产生,这能够降低铁路建设项目的总体成本,体现了市场竞争意识。

(3)代建单位与政府、使用单位三方之间必须签订《代建合同》,通过合同约束三方的行为。代建单位须依照《代建合同》的约定,向政府缴纳一定比例的履约银行保函,为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障。对项目竣工验收后决算投资低于批准投资的,可按财政相关规定,从节余资金中给予代建单位进行提成奖励,从机制上鼓励代建单位加强管理,降低成本。

(4)项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收及保修阶段发生的成本、应缴的税费(如营业税及附加、所得税)和合理的利润。项目代建费宜依据工作内容、难度和承担的责任,在政府指导价的引导下由市场主体确定。在代建单位招标过程中,明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费依据,并请评标专家就代建费作出专项评审。同时防止低于成本中标的现象发生。

(5)目前在我国实行的工程项目代建制尚未能对工程建设实施全方位管理,仅仅涉足于工程前期动拆迁以及工程质量、安全、进度以及外部矛盾的协调等方面,在投资控制方面缺乏足够的主动性。事实上,从代建制本身所包含的涵义来看,项目代建阶段宜界定为:从项目批复立项至保修期结束。项目建议书批复后,涉及土地、规划和计划等政府部门的有关项目选址、规划条件、投资规模和建设内容等事项基本确定,代建单位可据此开展后续工作。同时,项目竣工验收不能作为项目代建工作的终点,有必要再延续到保修期结束之日。这样做不仅便于施工合同的甲方(代建单位)和乙方(施工单位)完整地履行各自的权利和义务,而且便于使用单位在代建单位的指导下,逐步熟悉并掌握建成项目的正确的使用和管理要求。

(6)代建单位必须满足相应的资质条件并具备保质保量地履行代建合同的能力,方能真正承担铁路建设项目的代建任务。例如,在上海市颁布的《关于本市市政行业开展代建制(工程建设管理)试点方案》一文中,就对代建单位规定了较为详尽的具体条件。主要包括如下几条:代建单位应当具有甲级监理单位资质、前期拆迁资质和招标代理资质,具有5年以上工程管理资历,公司注册资金至少应大于500万元,管理公司的主要负责人和技术负责人应由具有高级职称的在职人员担任,管理公司应有专业技术职称的在职人员不少于50人等等。就铁路建设项目而言,其投资额较普通的市政工程往往要大,对于工程质量、进度和成本的控制要求也更严格,所以对于铁路建设项目代建单位的要求必然会相应提高。怎样结合铁路建设项目的特点,制定相应的针对代建单位的准入条件是一项非常重要的工作。

(7) 对代建单位的管理以及代建行为,目前尚无一套完整的管理规范。比如说一个单位承接了代建工程后,管理班子如何组织,需要怎样的专业人员配备,这些人员在资格业绩上有何要求,甚至代建单位的资格如何管理,其所代建工程的范围如何确定,什么等级的代建单位代建什么等级的工程项目等方面,均没有规定。而现状就是由代建单位自由发挥,能做到什么程度就做到什么程度。因此,必须尽快建立起一套行之有效的代建制管理体系,以改变有关法规建设滞后的不利局面。

(8)在现行的铁路建设项目管理中引入监理公司的本意是改革传统的铁路建设项目组织管理方式,因此最初对监理公司的定位是“三控一协调”,即进度控制、投资控制、质量控制和协调合同关系。但是,在实践中,监理单位并没有能够履行上述职能,尤其是不能协调合同关系。由此可见,在一定程度上,代建制改革是要完成监理改革未能完成的历史使命,而且其范围要延伸至项目前期(这也是最早的监理理念)。代建制推行之后,监理单位的职责主要限于施工质量和安全监理。当然,如果有实力的监理单位具有相应的项目管理能力,也可以做代建业务。(9)发达国家相当重视项目管理专业人才的培养和资质认定,美国PM工学会主办的项目管理专业资质PMP考试和资质证书,得到社会的承认。而我国对项目管理的系统研究和行业实践起步较晚,因此,项目管理人才的培养也相对落后。为提高我国项目管理人的素质,就必须针对工程建设的特点,采取理论培训和实践培训双管齐下的方式。要坚持大学基础教育与行业组织的岗位培训相结合、国内培训与国外培训相结合,应该经常开展项目管理学科的国内外经验交流和专题研讨。同时,应该在高等学校建立学科点、硕士点和博士点,培养一批具有较强专业知识,懂经济、精法律、善管理、精通计算机和外语的高素质项目管理人才,为代建制在我国工程项目管理中的推广应用输送更多更好的专业人才。

5 结论

代建制工程与传统建设工程的运作模式相比,在形式上,它把过去的建设单位、使用单位合二为一的格局,转变为建设单位、使用单位相分离,政府投资主管部门的职能由管理具体项目转移到招标代建单位,通过与代建单位签定的代建合同,来规范代建单位的行为,使用单位从直接管理项目转变为加强对项目工程质量、工期和资金使用的监督,不再直接参与项目建设管理过程。作为工程项目管理一个重要制度,代建制已在我国许多城市和行业试点,并且已经取得一些经验和效果。借鉴发达国家和地区的通行做法,由政府设立专门机构如工务局,直接组织铁路建设项目的实施;或组建铁路建设项目管理公司等专业化机构,实行铁路建设项目代建制或其他的模式,将是我国铁路建设项目实施的主要方式。铁路建设项目建设单位通过代建制委托专业的铁路建设项目管理单位代为管理,发挥专业化和社会化的优势,可提高铁路建设项目管理水平,也有利于工程建成后的管理。因此,引入代建制适应深化铁路建设项目管理体制改革的要求。