历史街区详细规划的编制与审批

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现行规划审批制度中对历史街区详细规划的审批存在弊端

《城市规划法》第二十一条明确规定了城市规划的分级审批制度：“直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。城市分区规划由城市人民政府审批。城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批”。由此可见，城市的总体规划是由上一级政府部门审批的，而详细规划的制定和审批权在地方政府和地方规划行政主管部门，对于历史文化名城和历史文化名城中的历史街区并没有特殊的规定。这就是说，历史街区详细规划的质量和具体实施情况都由并仅仅由其所在地的人民政府把握。

对历史建筑和许多文化遗产的保护是要付出一定的经济代价的，我国现阶段的制度是地方政府作为付出这个代价的主体，为全国乃至全人类保存这些文化遗产，所以，建筑遗产保护一直面临着局部利益和整体利益的矛盾问题。对地方政府而言，当建筑遗产不能直接产生经济效益时，对历史建筑的保护就成为经济上的包袱和城市建设中的障碍。这样，地方政府在保护中比较难于保持积极主动的态度，其工作的局限性比较明显。因此，要设法将详细规划在更大的范围内进行控制，这一范围目前以省为单位来界定是比较合适的。笔者以浙江省为例来探讨省主管部门对历史街区的详细规划进行控制的问题。

3、浙江省历史文化名城保护规划编制要求

浙江省是我国历史文化保护工作做得比较好的省份，于2002年8月颁布实施了《浙江省历史文化名城保护规划编制要求》，它规定了历史文化名城保护规划应包括的内容和深度。其中第四条“编制保护规划的内容”中第六点明确包括了历史地段保护规划，并要求其中包括重点保护区的修建性详细规划。第六条“编制保护规划的深度”第一点明确规定“保护规划是城市总体规划、村镇建设规划阶段的规划，对于保护规划确定的重点保护区、传统风貌协调区和需要保护整体环境的文物古迹应达到详细规划深度”。（注：浙江省称将历史街区称为历史地段，并要求对历史地段划定重点保护区和风貌协调区。）

由此可见，浙江省是想在总规阶段对历史地段的详细规划进行控制。虽然在实施过程中存在着各种问题，但是这种做法对详细规划的控制依然是有效的，并且有利于历史地段的保护。需要指出的是浙江省的历史文化名城规模都不太大，对那些百万人口以上的大城市和特大城市来说，要求其在总规阶段将每一个历史街区都做到详细规划程度是非常困难的。在总规阶段控制详规对中小市镇应该是适合的，但是并不适合所有的历史文化名城。因此，还必须探索和尝试其它的方式。

4、控制历史街区详细规划的多种途径

由于全国各省份情况不一，差异较大，不太可能实行统一的政策和方法，现将其简单归为三种情况：

第一种情况是在总体规划中控制历史街区的详细规划。这种方法比较适合规模较小的历史文化市镇，即在总体规划的专项规划中完成对历史街区的详细规划。由于城市规模不大，总体规划涉及的内容不是很庞杂，使它在历史文化名城保护专项规划中有能力深入到详细规划程度。

这样做可以将历史街区详细规划的审批级别等同总体规划的审批级别，即向上推了一级：历史文化名城由省一级主管部门审批，历史文化名镇则由市一级主管部门审批。如果省一级的历史文化名镇质量较高，所在省份对其有较为严格的要求，可以规定对省级历史文化名镇的保护规划由省主管部门审批。这就是第二种情况，由省级的主管部门专门审批历史街区的详细规划。

由省级的主管部门审批历史街区的详细规划可以使所有的历史街区的规划情况控制在省级，能够比较好地控制历史街区的详细规划，应该是比较理想的方式。但是如果所在省份有较多的历史文化名城、名镇和众多历史街区，审批工作都集中在省里，省主管部门的负担将会较重，实际操作起来会有很大困难，所以，还需要有针对这一种情况的解决方法。

以上两种方法是重点控制历史地段详细规划的终端，通过加强审批的级别来控制编制结果，那么，我们是不是可以试着从它的起点入手呢？也就是说以较为严格的方式对历史街区详细规划的编制要求进行规定。大多数情况下，编制要求都是有的，但是不够严格，不够详细，不能使历史街区的详细规划真正地得到控制。编制要求的制定必须有可操作性和法律效力，并指定监督机构。为了使这些方法更为有效，还应将历史街区的详细规划在审批级别的主管部门备案，即使是审批后的变更都要进行重新审批。

5、历史街区详细规划的内容和深度要求

为了给规划的审批提供原则和操作平台，并为规划编制要求的制定提供依据，现将历史街区详细规划应包括的基本内容和要求简要说明如下，规划中可根据实际情况进行适当调整。

①划定重点保护区和风貌协调区的范围并提出相应的保护要求，重点保护区达到修建性详细规划深度。

②对历史价值的评价和历史要素的评估，包括对历史建筑单体的评估和历史地段综合价值的评估，以及和规划相关的单项内容的评估。

③对历史地段内现有建筑提出具体的处理意见，应具体到每一类或每一栋建筑。④对其中新建建筑提出控制要求，包括高度控制，对体量、形式、色彩和材料的明确规定，规定的具体内容依据历史地段原有的历史信息确定，以保持历史风貌并与真正的历史建筑有所识别为标准，此外还应说明建筑细部所应采用的传统形式、工艺及其具体做法。

⑤提出历史建筑改造的方案，提出道路、消防、绿化和设施规划原则和要求。

⑥做出用地调整，改善人口密度，组织交通和停车，指出历史地段目前存在的问题，并注重与城市总体规划衔接。

⑦基础资料的调查、搜集和整理，包括历史、现状和社会调查。历史要素调查主要包括对城市或村落历史沿革、相关的历史地图、重要的历史事件和典故、历史名人、文物古迹、传统格局、风景名胜、古树名木、水系古井现状分布等的调查。此外，还包括对传统工艺、民俗、地方传统工艺、地方戏曲、口述文化遗产等在内的非物质文化的调查。现状调查包括对重要历史建筑的测绘、历史地段土地使用情况、基础设施、建筑风貌、质量、年代、层数与屋顶形式以及现状分析等的调查。社会调查包括实际使用情况、家庭结构、家庭收入、居民意愿等的调查。

⑧对体现历史文化名城和历史街区传统文化内涵的内容进行深入研究，并做出文化特征分析，所有物质形态的内容都应附有图纸或表格。

6、结语

历史文化名城和历史街区的保护是多环节的，规划设计、规划实施、使用管理、规章制度等等都对保护的结果起着至关重要的作用，本文着眼于对规划设计的质量管理，是因为规划在这一系列环节中起着龙头和法规的作用，是建设行为的规范，在历史文化名城的保护中起着更为决定性的作用。

需要指出的是，提高历史街区详细规划管理级别的方法是基于地方政府不够主动，地方的管理水平不够理想，制度不够健全等前提。随着制度的不断健全，人员素质和管理水平的不断提高，历史环境保护的质量将不再与管理级别有着如此紧密的关系。

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