水利水电工程项目建设标准

自新中国成立以来，我国水利水电建设取得了举世瞩目的成就，为我国国民经济发展和社会进步发挥了巨大的作用。同时，水利水电工程的建设也不可避免的带来了大量的水库移民，自１９４９年至今，我国因水利水电建设已产生移民近２０００万［１］。水利水电工程移民安置是一项政策性强、涉及面广的复杂的系统工程［２］，国家为规范和促进移民安置工作、保护移民权益和妥善安置移民的生产生活、维护社会和谐和稳定，制定了《大中型水利水电工程建设征地移民安置条例》等一系列政策法规，在我国水利水电工程移民安置工作中发挥了不可替代的作用［３］。目前，移民个人财产补偿标准一般遵循按“重置价”补偿的原则，而移民工程建设标准拟定遵循的主要基础是“三原原则”（即原规模、原标准、恢复原功能）并满足国家相关行业强制性规定。但是在实际工作中发现，“重置价”原则无法满足移民建房等实际合理的需求，另外，由于水电建设周期一般较长（特别是大中型水利水电工程），如果不考虑移民生活水平在此期间的发展与提高，仅以原规模和标准（即搬迁前的规模和标准）规划设计规划水平年（搬迁后）的移民工程，只能基本满足移民安置的近期需要［４］，远远不能满足移民以及当地对社会经济发展的长远需求，没有很好的解决移民安置中补偿与发展、近期与远期存在的问题。因此，本文结合工程实践，对当前移民工程项目建设标准的不合理性进行了分析，在遵循“三原”原则的基础上，从统筹考虑、提前规划、整合发展的角度，结合区域社会经济和行业的发展规划，提出了既能保证移民安置近期要求又能满足当地中长期社会经济发展需求的移民工程项目建设标准确定方法，以期为水利水电工程移民安置工作的顺利开展提供参考。
１问题的提出
水利水电工程建设征地移民项目建设标准是水利水电工程建设征地移民安置规划的控制依据，也是检验移民安置是否成功的重要指标之一。移民工程项目建设标准的确定不仅涉及到移民群众、项目业主的切身利益，更关系到建设征地区、移民安置区的社会经济发展；不仅要对移民、建设征地区、安置区的现状做出客观的评价，还对其发展水平进行科学合理的预测，是一项意义重大、关系复杂、涉及面广的工作［５］。根据目前我国的政策和规范，主要对移民采取“前期补偿补助、后期扶持”的政策方阵，对移民补偿的目的是“保持移民原有生产生活水平不降低”，是建立在维持移民基本生存需求基础之上的，并不能满足移民的现实需要［６］。同时，规范要求移民项目建设标准遵循“三原”原则，即坚持移民工程项目“原标准、原规模、恢复原功能”的原则，并满足国家强制性规范和相关行业的设计标准。一方面，“重置价”和“三原”原则并没有考虑建设征地区和移民安置区移民生活水平的发展和社会经济的提高。一般来说，大中型水利水电工程建设周期较长，如瀑布沟水电站从可研启动至蓄水发电、完成搬迁，历时１０年，溪洛渡、向家坝等特大型水电工程，其建设周期更加漫长。而移民的生活水平、项目的建设标准并不是一成不变的，而是随着时间的发展而逐渐提高。因此以基准年（搬迁前）的规模和标准复建规划水平年（搬迁后）移民工程，而不考虑目前社会经济的发展速度，该项工程的功能和标准是远远不能满足规划水平年使用需求的。另一方面，水利水电工程特别是当前的水电工程多位于自然环境特殊、基础设施不完善、经济较为落后的地区［７］。当地现有的基础设施标准都比较低，虽然在遵循“三原”原则的基础上，要求建设标准同时符合国家和相应行业的强制性规定，但是一些移民工程项目依然不能满足移民生活水平发展的需求，对于适应当地社会经济的发展更是力不从心。另外，按“保持移民原有生产生活水平不降低”和“三原”原则进行补偿和建设，对于建设征地区生活水平落后于安置区的移民来说其生产和生活面临了更多的风险，这些经济差距和心理落差将完全由移民自身承担，形成“先进的工程，落后的库区，贫困的移民”这种尴尬的局面［７］。因此，随着“以人为本安置移民、构建和谐社会”方针的实施和水库移民维权意识、自我价值实现意识逐渐提高，研究如何科学预测各项移民工程规划水平年满足社会正常发展的标准已经成为当前我国移民工作重点关注的问题，有必要及时对当前有关移民项目建设标准进行解释和研究，在维护移民利益和考虑当地实际情况的条件下，适当的突破和创新现行的标准和原则，通过收集相关行业的政策、规范，采用科学合理的方法确定移民工程项目建设标准。
２标准探讨
２．１标准分类
根据项目的性质、行业特点，结合水利水电工程建设征地移民安置费用的构成，本文将移民补偿和工程建设项目分为补偿补助项目和工程建设项目。为考虑直接关系移民切身利益以及在工作实际中争议较大的项目，针对补偿补助项目主要考虑房屋、零星林木类的补偿标准。工程建设类项目又可以分为公益性项目和经营性项目，其中公益性项目主要研究交通工程、供水工程和供电工程的标准，经营类项目主要探讨工矿企业、小型水电站的标准。
２．２补偿补助类项目标准
２．２．１房屋补偿标准水利水电移民为国家水利水电开发做出了牺牲，作为其基本生活需求和保障的房屋补偿是不可或缺的。现行的移民房屋补偿是按住房的结构来确定单位面积成本，按照房屋面积给予相应的补偿。施国庆［８］等认为我们在测算房屋补偿标准时仅考虑了房屋面积和质量要素，而房屋的居住环境和住房资产价值并没有受到重视。同时，由于目前水电建设主要集中在我国西部少数民族地区，其建筑材料、工艺、构造都与内地有着较大的差异，特别是装饰装修方面，需要花费大量的人力和物力。另外，当前房屋建设对从地基到墙体再到房梁都对强度、厚度、抗震度以及地质条件较差时对基础处理有相应的要求。因此，测算房屋的补偿标准的测算依据包括：国家政策、法律法规的移民住房保障的相关规定；国内学者对城镇住房保障的理论研究；工程的具体实践。同时，笔者认为房屋补偿标准还需以目标安置区的重建价格进行参考和衡量，以确保移民能够良好的融入安置区的生活环境。２．２．２零星林木补偿标准随着当前水电建设向我国西部少数民族地区转移［９］，移民群众房前屋后、田间地头种植了大量的零星树木，其中以花椒、核桃、苹果等最为常见。这些零星林木单价一般按照地方政府的政策确定或者以该树前三年平均产值的２倍计，如四川省各市（州）均颁发了与水电建设征地相关的地上附着物和青苗补偿标准文件以指导本行政区范围内地上附着物和青苗补偿。一方面，这些标准一般定得偏低，如《四川省人民政府关于同意凉山州征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》中规定，核桃树按幼苗、幼树、出果、盛果、衰果区分的补偿标准分别为３、５、３０、２４０、２００元／株，这种标准显然过低；而甘孜州则按照幼、小、中、大、特大、超大区分，补偿标准分别为１０、８００、２０００、３０００、４０００、５０００元／株，两个州的补偿标准相差较大。另一方面，少数民族特别是藏族地区树龄超过百年甚至上千年的核桃等树木较为常见，如果这些树木按照一般的零星林木补偿则有失偏颇。针对上述情况，确定其补偿标准有如下两种方法：（１）移栽，针对有条件、成活率较高的花椒、核桃、苹果等干果和水果类以及树龄较大、具有文物价值的树木可以选择移栽。在移栽的前期其产量将会受到一定的影响，可参照耕地恢复期对其恢复期进行相应补助，补助额度以前三年平均产值的一倍计。（２）按年限补偿，笔者认为零星林木补偿标准可以按照市场经济运行所普遍遵循的等价交换原则进行，即在安置区为移民栽种相同树木幼苗的前提下计算该树木自幼苗生长到当前大小可为移民提供的收入，补偿该部分收入以恢复零星林木的原貌。
２．３工程建设类项目标准
中央和地方政府出台的一系列政策规范，对移民生活恢复有关的基础设施建设如道路、供水、供电给出了明确的要求。同时，由于水电开发逐渐进入高山峡谷地带，建设征地区社会经济发展较慢，基础设施相对落后，对外交通不发达，供水、供电设施匮乏。因此，地方政府往往在专业项目复建标准上要求考虑整个区域社会经济的长远发展，与地方“十二五”、“十三五”、新农村建设等规划相结合，提高规模、扩大标准，“搭水电建设的顺风车”。在此条件下，仅按照“三原”原则已经不能满足各方的要求，需要对其标准和方法进行适当的突破和创新。２．３．１公益性项目标准２．３．１．１交通工程标准交通工程标准主要考虑道路建设标准。通过研究规划水平年交通量的预测和政策的收集来确定道路的建设标准。预测交通量的方法很多，包括灰色预测法、回归分析法、弹性系数法以及国内外普遍采用的四阶段预测法［］。由于四阶段法在国内外交通量预测中得到了广泛的应用，因此，本文以四阶段法预测移民交通工程中的交通量。其步骤如下：移民项目建设区社会经济发展预测；弹性系数的确定；交通量增长率预测；交通量预测。社会经济发展预测主要是对建设区未来一定时期内经济状况（ＧＤＰ）作出合理预测，进而得到该时期ＧＤＰ变化的百分率α１。弹性系数是指交通量的变化率α２与ＧＤＰ的变化率α１之间的比例关系，若用ｅ表示，则有ｅ＝α２／α１。预测出α１和ｅ后就可以根据上式求得交通量的变化率α２，进而求得未来某一水平年的交通量Ｔｎ＝Ｔ１×（１＋α２）ｎ－１（式中，ｎ表示年份，基准年为第一年；Ｔ１、Ｔｎ分别表示第１年和第ｎ年的交通量。政策方面，需收集国家、省和当地政府对道路建设的相应规定。如四川省交通厅《关于进一步规范农村公路建设标准和审批程序的通知》提出了“十二五”期间四川省农村公路建设的基本标准，主要有以下要求：一是要求农村公路应按照等级路标准建设，县道应不低于三级公路技术标准，乡道、村道应不低于四级公路技术标准；二是对路基路面宽度进行了规定；三是对特殊地区建设标准应该区别对待；四是对农村公路路面结构作了规定，通乡通村公路路面硬化应采用沥青混凝土或水泥混凝土路面。在“三原”原则的基础上，通过对交通量的预测和有关政策要求的比较，取三者中的较高标准作为移民项目道路工程建设的标准，以满足移民群众的需求和当地社会经济的发展要求。２．３．１．２供水工程标准供水工程建设规模主要需要确定供水人口的规模、人均用水定额等因素参数。根据方法和所需数据的不同，供水规模预测方法可以分为两类：数学模型预测法和人口•定额法。应用较为广泛的模型预测法包括灰色预测法、Ｔ－Ｓ模型、ＡＲＩＭＡ模型、回归模型。其中较为简便、准确的为回归模型。供水工程的规模是根据其供水对象的需水量来确定的。需水量的影响因素有人口、ＧＤＰ、气候等，在可预见的时期内气候变化相对人口和ＧＤＰ对需水量的影响是很小的，故本文仅考虑人口和ＧＤＰ对需水量的影响。人口•定额法较为简单，主要是根据当地规划的人口增长率预测某一水平年的人口Ｐ，根据国家和地方对人均用水定额的规定、并适当考虑人们生活水平的提高确定某一水平年的人均用水定额Ｑ，则需水量可以表示为Ｗ＝Ｐ×Ｑ。在遵循国家相关规定、规范等，依据“三原”原则和上述方法确定的供水工程建设标准，取三者中的较高标准作为移民项目供水建设的标准，以满足移民群众生活水平不断提高的要求。２．３．１．３供电工程标准供电工程建设标准主要是确定某一水平年的供电人口规模、人均用电定额。供电规模由用电量大小确定，用电量的预测方法也可分为数学模型预测法和人口•定额法。供电工程标准需同当地规划紧密结合，其标准确定方法同供水工程确定方法相似，此处不再赘述。２．３．２经营类项目标准目前，水利水电工程建设影响最多的经营类项目是工矿企业和小型水电站。对于受影响的企业，其处理方法主要分为迁建和一次性补偿两种，以下分别对这两种处理方式的标准进行讨论。对于有条件、经各方达成一致之后可迁建的企业，可选择迁建。工矿企业和小型水电站迁建一般遵照“三原”原则，但是为达到国家和行业的强制性要求如保护环境、节约能源等，一些落后企业需要在原来的基础上进行技术改造、生产能力提升以及地区企业合并等，企业迁建标准就必须遵循上述相关规定和地区规划。同时，在迁建的时间内企业不能产出没有盈利，而仍需支付工人工资、发生管理费用和其他费用，故需支付停产期内的企业损失［１１］。
３结语
我国目前移民个人财产补偿标准一般遵循按“重置价”补偿的原则，移民工程建设标准拟定遵循的主要基础是“三原原则”，这没有考虑移民生活水平提高的愿望和建设区社会经济发展的需求。因而，本文对问题较多且与移民密切相关的补偿和建设项目如房屋、零星林木补偿，道路建设标准、供水和供电工程建设标准以及工矿企业和小型水电站迁建和补偿标准进行了分析和探讨，对原标准进行了一些突破和创新的尝试，这对更好的维护移民权益、构建和谐库区、维护社会稳定都具有重要的现实意义和理论价值。
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