监理工作的工程变更的若干问题

一、不负经济责任的委托人产生同样不负责任的代理人

监理单位管理工程项目的权利的合法性是来源于建设单位的委托与权利的让渡和授予，即委托——代理关系，某些专业部委的工程建设管理中，目前许多建设单位本身获得此权利的合法性往往是来源于非经济性质比如行政或政治的多重委托——代理关系，对工程建设只承担行政责任，所谓行政责任，具体来说，首先是工程进度责任，其次是不能即时发生质量和施工安全恶性事故的责任。基本无须承担、或较少承担经济责任。精确的说法，应当名之曰：主办单位，夫“主办”者，乃是主持操办工程项目建设管理的一些具体事务之谓者也。这就产生了一个问题：不负经济责任的委托人——建设单位，产生同样不负责任的代理人——监理单位！无论历史的经验教训还是现实的行业状况，也无论高深莫测的委托——代理理论还是工程项目建设管理的实践活动，没有理由和证据表明在委托人不负、或较少负经济责任的前提条件下，代理人会切切实实负责任，无论建设单位还是监理单位都概莫能外。

目前的制度安排，既不满足理性激励相容条件，也不满足理性约束相容条件。在微观层面，不排除具体的工程项目或工程项目的具体部分监理单位较为负责任；在宏观和中观层面，监理单位作为建设单位委托的代理人，除了其自身无法左右的因素之外，对于投资控制不够负责任，具体地说，对于施工现场由于不可预见因素或者设计不完善发生的工程变更所涉及的可能增加的投资的控制不够负责任，与实行监理制的初衷有较大的差距，原因首先乃是在于委托人不够负责任，委托人不够负责任乃是因为委托人的委托人不够负责任，而委托人的委托人不够负责任乃是因为委托人的委托人的委托人不够负责任。

事实上，建设单位对施工监理单位控制投资的要求也比较低，这固然与建设单位不愿意放弃既得利益密切相关，也与其面临的经济边界约束条件密切相关。建设单位对监理单位的要求比较低，施工单位对监理单位的“要求”可不低，在此基本战略态势下，依笔者多年的观察，监理人员办理工程变更时常出现如下问题：1、不负责任地签字认可；2、毫无独立判断地签字，既不认可也不否决。二者都是不负责任的具体表现。

二、获得监理业务的非市场竞争性质

某些专业部委的工程建设管理中，在行政逻辑主宰一切和“同体监理”的约束条件下，固然束缚、劫持、绑架了监理的独立性和自主性，但监理单位同时享受了共同体的保护，由于部门壁垒，部门共同体之外的监理单位无法染指共同体内的工程项目管理，共同体内获得监理业务的竞争十分有限或者完全是行政计划指令。打个不恰当的比方，共同体是父亲，监理单位是儿子，父亲对儿子固然不恰当地行使了“父权”，粗暴地干涉儿子的婚姻自由，却相当程度上尽了“父责”和表示“父爱”，在“父爱主义”的关怀下，父亲为儿子结婚购买、装修新房和配置家俱，并替儿子承担对儿子的儿子即孙子的抚养和教育义务。前者抑制监理权利的彰显；后者则解除了监理单位的生存压力，自然也包括投资控制和办理工程变更的质量水平会不会丢“饭碗”的压力。监理工程师培训教材中说：“一般来说，监理单位维护业主的合法权益容易做到，而维护承建商的利益比较难。究其根源，还是怕别人说自己出卖业主的利益，怕因此而影响自己承揽监理业务”编撰教材的人如果不是教条主义，就是不谙熟行业现状，或者是受制于话语空间的限制。目前的监理单位，则恰恰相反。从这个意义上说，共同体内的广大监理单位及其从业者，既是受害者，毋庸讳言，又是既得利益者。

三、监理费用较低和实行监理工程的范围越来越大、规模越来越小

某专业部委的工程项目具有“点多、线长、面广”，交通通讯不便等特点，工程监理费为建安造价（不包括工程前期费用）的0.4%~2.0%，多数在0.6%~1.4%之间，如果不管工程特点一刀切往往太低；某专业部委规定，凡新建工程和更新改造工程，投资额从多至数十亿元，小至数万元，都必须实行监理。可以毫不夸张地说，这不仅影响建设监理行业难以吸引高素质的人才，监理单位缺乏可持续发展能力等长远的战略问题，只从目前的业务操作层面上说，这不仅不能真正发挥监理的作用，还极易而且已经损害了监理的形象、威信和地位，主要原因是：现有监理人员数量有限，远不能覆盖规定标准以上的工程，监理工作自然不能十分到位。另外，监理人员的层次和梯队不够和不明确，按《规范》要求，项目监理机构的监理人员应分为总监、专业监理工程师、监理员三个层次，必要时还应增加总监代表一个层次，实际操作中往往是三合一或四合一。甚至反过来，“一”又生二生三， “一”如何生二生三乃至生万物及其危害将另外撰文论述。监理人员的层次和梯队不够的指向同样是监理工作不到位。监理工作不到位造成没有消除信息不对称，没有消除信息不对称的理论后果是有违实行监理制的初衷，至少是没有完全实现实行监理制的初衷，实践后果是造成国有投资资流失。

四、实施工程变更的信息来源的非唯一性

《建设工程监理规范》（GB50319-2000）第6.2.3条规定：“在总监理工程师签发工程变更单之前，承包单位不得实施工程变更。”也就是说，相对于施工单位，只有总监才是实施工程变更以及如何变更的唯一的信息来源。某些专业部委的工程项目建设管理的博弈格局中，合同和规范的履行极不严肃，共同体内的相关职能部门都可以、能够、也经常指令——常常是口头指令——施工单位实施工程变更，很多情形还不通知监理单位，施工单位不经监理认可往往就可以、能够、愿意、或不得不实施工程变更，但最终还得监理签署肯定性的意见并加盖公章予以书面认可，否则合法性会成问题。对此，监理单位不得不被动适应。也就是说，并非只是总监才拥有指令实施工程变更的权力，包括建设单位在内的共同体内的相关职能部门也拥有、甚至更拥有权力，而且可以不通知、不通过监理，这对建设方和施工方都几乎无影响。这不仅影响监理的形象、威信和地位，相对于监理单位，这还意味着监理工作形式不公正。

《规范》的规定是有道理的，权力是信息，各方之间的制度、法律、法规、规范、规章、合同等等有形与无形的契约是权力信息的传递通道，只要实施工程变更的权力信息不是来源于监理这一唯一的信息源，理论上就意味着监理单位的权力（权利）信息的传递通道被别的权力信息截断，这将加大监理单位的信息成本，较为极端的情形是已经隐蔽的工程或者“风流总被雨打风吹去”的工程的信息成本近似于无穷大。结果一望可知，造成国有投资资金流失。

五、建设监理行业的自律性差，自律性机制和约束机制基本处于缺失状态

行业协会是行业的旗帜、象征和代表，当前行业协会的处境比较难堪和尴尬，一方面，不能摆脱“二政府”的地位，另一方面，对广大从业单位和从业人员没有约束力、号召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命伤，从发达国家的行业协会的历史起源、现实存在和具体作用考察，行业协会存在的唯一理由，乃是广大从业单位和从业者的自发要求，而非任何其他。中国的行业协会比较特殊，脱胎于政府恩赐给后者的一份“礼物”，相对于政府，目前难以充分代表行业的整体利益和反映呼声，不能对政府的行政决策、行政执行和行政监督施加应有的影响力；相对于后者，行业协会不是政府，其表现又很像是政府，但不具备应有的权威，也不能提供有效的管理和服务又没有吸引力，后者显然不太买帐。反之，后者不买帐的直接后果是难以实现行业协会的“行业服务，行业自律，行业代表，行业协调”的职能定位，间接后果是致使政府职能的转变和“有所不为，有所必为”的战略性改革举措举步维艰、困难重重，令人欲说还休。二者的共同指向都是行业的无序和非规范化，行业自律性机制和约束机制严重缺失，缺乏制度化的保障。后者不买帐的根本原因在于其生存之道无真正的市场淘汰机制，刀暂时还没有架到脖子上，无行业服务和行业自律以节约自身交易费用的自发要求。

当前监理单位和监理人员仍处于散兵游勇、各自为战阶段，监理人员的自律性奇差，远未形成为职业生命所系的必须公正、独立、自主地开展监理工作等先进而稳固的道德理念和价值观，在监理工作和工程变更中无所用心，随意性太大，从而造成国有投资资金流失。而且由于监理单位信息成本方面的比较优势，外部还很难加以约束。由是观之，监理单位的投资控制方面的仅有的一点权力（权利）乃是一把双刃剑，双刃剑的两边都不太锋利。