公共项目建设运营新模式的研究-PFI 在中国推进与发展分析

公共项目建设运营新模式的研究-PFI在中国推进与发展分析_杜静,成虎,仲伟俊_建筑经济_建筑中文网介绍了成功推行PFI的海外国家在推进过程中颁布的法律、设立的组织机构、涉及的广泛领域，以及有益的经验和争议。在分析中国目前的经济形势基础上，对中国在公共项目开发运营中推行PFI方式的可能性和必要性进行了探讨与研究，并提出了积极的建设性建议。

近年来，民间主动融资（Private Finance Initiative，PFI 也被译作私人主动融资或私人融资活动）引起了政府、公共机构和民间企业家的极大关注。PFI 是指政府针对一些公共基础设施和公共服务项目，以不同于传统的由政府负责提供产出的方式而采取的民间部门主动参与，启动民间资金投资建设运营，或提供公共服务的一种全新的公共项目产出方式。公共项目民营化建设与运营的方式中还有一个重要概念，即公共— 民营合作伙伴制（Public—Private partnership，PPP）。这是指公共机构为提供、交付一些公共设施、公共交通设施及相关服务的项目而与民营部门之间缔结紧密的合作伙伴关系，签署合同或协议明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。PPP 的基本特征很简单，包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。PPP 的典型结构是公共机构设立独立投资项目，民营部门投资建设并负责运营维护。可以看到，PFI 与 PPP 的概念和应用都有许多相同或交叉之处，但 PFI 更强调启动民间资金，实现公共项目融资、建设和运营的多元化渠道，其具体运作模式采取多种其他方式。本文以研究探讨 PFI为主，有些部分的讨论也运用到 PPP 的概念。

1 国外推进 PFI 的动态

（1）英国推进 PFI 的成功要素在英国应用 PFI 的项目涉及的领域非常宽广，在交通运输领域包括高速公路、新型有轨电车、航空港、地铁等项目，在卫生保健领域包括保险, 医院、护理设施、老人院等项目，在教育、文化领域包括中学、高等院校、公立大学、美术馆、博物馆、图书馆等项目，在行政设施领域包括政府办公楼、住宅、驻外公馆、消防署、警察署、税务署等项目，在情报信息领域包括国民保险情报系统、税务系统、电子邮件信息系统、劳务招聘情报系统、邮电服务自动化系统等项目，在国防领域包括直升机飞行训练模拟演习装置、防卫通信设施、训练设施项目，在其他方面包括自来水供应、污水处理、刑侦所、监狱、社区服务中心等项目。英国推行 PFI 的成功要素中一是以政府的角度建立了强制性的体制和政策，并设立相应的权力机构实施推进。二是在 PFI 理念共同理解的基础上，对如何获取最大资金价值（Value for Money，VFM）进行深入的研究，并有效地贯彻实施，具体体现在公共部门与民营部门之间风险的合理分摊、生产产量的详细说明、合同的谈判与签订、竞标过程如何进行、以及相关情报信息的公开程度等方面。三是切实保证 PFI 实施的专业化和全过程的公正透明，并以国家审计部对 PFI 项目中的税金利用、资金价值 VFM 的计算结果、投标竞争的程序和评价方法、评价结果等进行严格的监督审查，并向公众公示审查的结果。

（2）加拿大推进 PFI 中建立有效组织机构。目前在公共项目的建设与运营中主要推行的是 PPP，已在联邦一级和一些省份（主要是安大略、BC 省、新不伦瑞克和 Nova Scotia）成功地建立了公共机构与民营部门之间的合作伙伴关系[1]。安大略省于 1996 年就创建了私有化办公室，由一位部长级大臣（未设部长职务）直接领导，下设秘书处，对企业的私有化所引起的风险、机会与挑战进行全面分析，对政府可能接受的私有化方式回答公众咨询，对贯彻实施私有化所需要的必要因素和可行性提出建议。这里的私有化是具广泛意义的，包括建立公共— 民营合作伙伴关系。BC 省是较少的几个在应用 PPP 之前设立工作小组（PPP Task Force）进行全面调查的省份之一。数年来 BC 省政府一直致力于积极推动其下属的城市与地区建立公共— 民营合作伙伴制（PPP），鼓励他们从中获得利益。新不伦瑞克省也是建立和发展了公共— 民营合作伙伴制（PPP）的省份之一，其政策是所有建立 PPP 的提案都必须通过特定的标准衡量及核准，保证新不伦瑞克人能从中获得最佳利益。在 Nova Scotia 省 PPP 的概念已非常清晰明了，但尚未配套有较好的政策，与其他省份相比，Nova Scotia 省对 PPP 的建立和实施集中在学校建设上。

（3）日本推进 PFI 状况。为推进 PFI 设立了相关法则，其应用已对日本基础设施的建设与改善方面，尤其在填补融资缺口和提高公共设施运营质量方面有重大贡献。日本应用 PFI 的项目涉及到非常广泛的的领域与部门。推进的领域与英国、加拿大引入 PFI 的情况相类似，根据日本颁布的《民间主动融资法》，这些部门覆盖了交通、住宅、文化教育、健康、社会福利、情报信息系统、供热系统、新能源与循环再造、废水及污水处理等领域的项目。日本建设省民间部门的角色和作用，把 PFI 事业分为 3 种典型的类型：服务购买型（Service Purchasing），合资企业型（Joint Venture）和自支持型（Self-supporting）。

（4）推进 PFI 的一些争议。正在大力推行发展 PFI 的国家，对 PFI/PPP 这类新的公共管理方式也存在很多争议。一是社区医疗保健医院、急救中心这类非营利性公共卫生设施如被私人拥有并控制，公众是否能得到优质的公共服务。二是民营主动融资方式可能造成融资成本过高。据英国的案例估计采用 PFI的项目其民营资本比传统的公共借贷融资成本要高 1~3 个百分点。三是项目全寿命周期的总成本可能会大幅增加。澳大利亚伯明翰市当初建 8 所公立学校需 2 亿英镑，后建成十所公立学校花费 6.5 亿英镑。四是采用 PFI 方式的项目前期谈判、招标等交易过程复杂，无论交易的时间还是成本都将大幅增加，而且此类合同一般都是 20 年以上的长期合同，政府由此可能长时间地被束缚到许多项目合同中，一旦项目的特殊目的公司（SPC）出现问题，政府则需承担全部风险。

2 中国导入 PFI 的前景分析

2.1 导入 PFI 的必要性和可能性

（1）国家经济发展态势。近年来，中国的经济发展一直保持着良好的增长趋势，并对世界经济有着不可忽视的影响。国内生产总值和国家财政收入均在逐年增长，固定资产投资总额也在稳步增加。据统计，2004 年上半年中国（不包括港澳台）国内生产总值为 58 773 亿元，同比增长 9.7%。国内居民的储蓄存款额持续保持上升趋势，显示出存在着巨大的潜在的民间资本市场。

（2）现存问题。在国民经济飞速发展的表象下也透露出一系列严重的问题。国家财政赤字逐年增加；固定资产投资总额中国家预算内拨款已远小于外资、自筹资金和其他比例，而经济发展在全球保护环境和可持续发展的基本理念下，各种配套的基础设施的新建、翻建和维护需求却大幅增长；城市高速公路高架桥、大型停车场、地下铁路、污水处理设施、医疗急救中心等公共设施和基础设施都正在或亟待建设。这意味着必将存在资金的巨额缺口。

（3）政府的导向。国务院召开促进非公有制经济发展座谈会上明确指出，要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要抓紧研究制定鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。强调“要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”

（4）中国香港特别行政区的推进状况。由于历史的原因中国香港在 PFI 推进上接近英国的脚步，一些项目已采用 PFI 方式，付诸实施并已完成，还有一些项目也正在进行中或考虑采用。例如，香港标准渣打银行由日本西松建设公司采用 PFI 方式（具体采用建设— 租赁— 转让，BLT 方式）于 1991 年建成并提供使用，合同期为 25 年，价值 10.5 亿港元；西区海底隧道由西区海底隧道股份公司(SPC)采用 PFI方式（具体采用建设— 经营— 转让，bot 方式）于 1997 年建成并提供使用，合同期为 30 年，价值 75亿港元[2]。这些为 PFI 在内地的推进与发展提供了极好的经验。

把 PFI 这一新模式引入到中国经济发展中来促进政府经济改革、加快大型基础设施等公共项目的开发建设的时机已趋成熟，从政府到民间，相应的基础平台和准备工作己经建立，政府的政策与导向显示了这种新管理方法进入中国经济发展主流的可能性。2008 年中国北京将迎来奥运会、2010 年上海将主办世界博览会、广州将主办亚运会、西部地区大开发和全球化经济的交叉发展，也将极大促进其发展进程。

2.2 导入 PFI 的几点建议

（1）以政府的角度建立一个旨在 PFI 推进的法律体系，包括积极推进法案、推进指南、标准合同文本、担保的方式与担保合同文本等相关的内容，这是至关重要的。民间主动融资的核心思想是民营部门不仅提供多元化的融资方式，而且对相应的公共服务提供的全过程负有责任，公共部门或机构的职责从责任和义务转变为监督，以保证这些服务能被合适地提供。因此，尽可能完备的政策、法律体系、详尽的指南和合同文本在推进过程中是强有力的法律支持和保证。

（2）在中央和地方各级政府间建立起旨在推动 PFI 的组织网络机构。从上至下的严密网络组织在有关 PFI 项目的咨询、VFM 评价、风险分摊、向对应的政府和民营部门作建设性建议方面都将发挥重要的作用，使得政府推动工作得以真正的贯彻实行。

（3）在公共机构、民营部门及相关联部门进行全面深入的 PFI 普及教育。很难想象，各相关部门在对 PFI 概念、核心思想、实施程序和要素、对各方的利益和风险所在不充分了解的情况下能有真正的热心与诚意积极推行 PFI 方式的应用。这种普及教育应是分阶段递进更新的，与推进的项目和实施实践结合起来，而不应成为一种单纯的教育形式。

（4）建设与完善建筑市场，使得招标谈判过程均基于公正公平与透明的基础上，为项目应用民间主动融资方法培育合适的公共—民营合作伙伴关系。目前中国建筑市场存在着一些明显的缺陷与问题，主要表现在招标过程的公正与透明上，标书评估方法与标准都欠详尽，评标委员的技术专业资格不能得到完全的保证，对标书的事前阅读和分析不充分，一些投标必须的信息不够详细甚至缺乏，招投标双方未设有明确的非正式讨论的沟通渠道，而这在协议最终签订之前是非常重要的。这些问题与缺陷对于无论是吸引本国民间资本，还是外国投资商都是极大的障碍。

（5）建立中国的 PFI 标准流程、民营部门与公共部门间的资金价值 VFM 比较方法和风险分摊的方法。这些是 PFI 贯彻实施中最重要的技术问题，一直被各国不同的机构和学术团体深入研究讨论，目的就是欲在实施中获得更高的资金价值、最佳的风险分配和项目生命周期的有力有效改善。

（6）构建中国 PFI 推进计划，依据中国的实情分阶段分步骤地实施。政府应依据中国的发展态势制定相应的政策和相配套的长期战略计划作为指导，在不同阶段立足于“我们可以做什么”逐渐推进。应用的范围可以在一些中心大城市和有条件有基础的地区优先发展，涉及的领域从道路桥梁等交通工程开始，再逐渐扩展到污水处理、环境再生利用、公共健康等基础设施和公共服务方面。