论21世纪中国供水企业的市场化模式

最近几年来，随着我国社会主义市场化改革的深入，要求对我国供水企业进行市场化改革的呼声越来越高，但是从目前存在的普遍观点来看，除了一致要求进行水价改革和政企分离外，人们对未来的供水企业应改成什么样子还没有一个清晰的概念。本文从分析国内外供水企业现状入手，尝试对21世纪中国供水企业的市场化模式进行导向性探索，以期解开上述疑惑。

1、我国供水企业进行市场化改制的紧迫性

本世纪末，随着全球经济一体化发展趋势的增强，国际上各国水工业企业集团的规模在逐渐加大，并在全球范围内展开了日趋激烈的竞争。美国西部最大的供水公司——加洲水务集团和在洛杉矶地区的Dominquez公司（Nasdaq上市公司）1999年宣布合并。两公司以换股的方式进行合并，合并的目的是使业务更具竞争力和发展潜力。英国泰晤士水务集团公司 （Thames Water）正在英国及全球范围内开展供水与废水处理业务，其综合营业额超过10亿英镑，集团雇佣员工总数超过1万余人。在亚太地区，该公司通过其遍布该地区的办事机构，已经在泰国和马来西亚获得了大宗特许专营业务；承建了新加坡、马来西亚和香港大多数的水处理厂；在整个澳大利亚为市政和产业用户提供水处理合同服务；最近又为许多新建石化项目提供废水处理业务。法国净销售额超过350亿美元的世界第一大供水公司——法国通用水务集团，正通过其遍布全球的22万雇员在每一个角落展开竞争，其业务遍布90多个国家。在亚太地区，从中国到澳大利亚，法国通用水务集团（1998年更名为威望迪集团）供应饮用水、营建污水处理厂、生产冷能源、发电、回收处理工业及民用垃圾、设计运营公共交通网络。在中国，法国通用水务集团正通过托管经营、bot、设计建造等多种方式，在北京、天津、齐齐哈尔、大庆、通化、邯郸、西安、洛阳、上海、慈溪、惠洲、金山、香港等多个地方开展业务。

在国际上大型水工业集团在全球范围内激烈角逐，并迅速抢滩21世纪最具发展潜力的市场 ——中国市场的同时，且收回目光看看我们自己的民族水工业状况。长期以来，我国对供水行业基本上实行由政府垄断经营的管制体制。其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，企业不存在什么经营风险，即实行政企高度统一的管制模式。从历史的角度看，在建国后的一段时期内，这种高度集中的政府管制体制在集中大量资金投资建设供水设施方面，曾发挥了相当大的作用，但随着经济技术的发展，特别是我国市场化改革的深入，这种传统体制的弊端便日益暴露出来。

1.1　全国供水企业的经济效益普遍较差

长期的政企不分，使我国供水企业普遍机构臃肿，劳动生产率低下；同时，由于水价与价值背离和原水成本日益提高，最终使我国供水企业呈全行业性亏损局面。在1993年供水企业进行财务和会计改革以来，这种亏损局面便更加清晰地暴露出来。据S.M.国际技术顾问公司统计，1996年中国整个供水行业只微赢利0.44亿元，净资产利润率仅0.1%.据报65%的水司有利润（551个城市中有359个有利润，不排除有虚报情况），平均每个自来水公司利润220 万元；33%的供水公司亏损，平均每个供水公司亏损470万元。这些亏损公司的效益很差，以至于几乎全部吞掉了赢利公司的净收益。随着我国市场化改革的深入，亏损局面还在逐年扩大。

1.2　我国供水企业的生产技术水平普遍较低

由于供水企业经济效益较差，以及近几年来政府财政收入在国民生产总值中所占的比重逐年下降，无力对供水企业进行投资，使供水企业严重缺乏技术更新和设施改造的资金，导致生产技术水平普遍较低。在哈尔滨，1915年的日产水泵仍在运行。在沈阳，水司原拟借修路之机，对一条1958年建的石棉水泥管进行更新改造。可当预算后得知需要500万元资金时，竟因“囊中羞涩”而只好作罢。较低的生产技术水平直接导致我们的自来水水质与国际上产生较大差距，恶化了投资环境。

1.3　我国供水企业的规模偏小，数量偏多

根据我国现行政府管制体制，供水行业的主要业务是由各地方政府的企业独家垄断经营的，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。这种行政性垄断，使长期以来在供水行业积聚的庞大固定资产，广泛分布在条条块块的行政区划内几乎凝滞不动，成为不可调整、缺乏价值增值的死资本。我国供水企业形成了规模偏小、数量偏多、割地自守、缺乏竞争的现状。从宏观上看，整个供水行业呈现出企业组织的“小矮树”状态和条块分散化格局。作为自然垄断产业，我国供水企业的规模经济效益没有得到根本上的体现。中国的水工业企业集团仍处于萌芽状态。

通过国内外水工业现状对比分析，我们已明显感触到我国供水行业急需进行一场深刻的变革。同时我们还发现，我国对供水企业进行市场化改制的目标，已经不能再仅仅局限于水价改革、政企分离、建立“四自”企业之类，仅让政府“甩包袱”、企业不亏损的目标；而应在此基础上，在更广的范围内，加大改革深度，为培育我国自己的民族水工业企业集团积极创造条件，以期在新的世纪参与国际竞争，并逐渐强大起来，成为我国国民经济中一个新的利润增长点。后者，对于政府管制政策的制定者们来说，尤其重要。

2、21世纪我国供水企业的市场化模式

那么，21世纪我国供水企业应建成什么模式，或者说供水企业进行市场化改制应改成什么样子呢？下面，笔者尝试从企业的宏观表现形态、外部管制环境、以及内部运行机制三方面，对21世纪我国供水企业的市场化模式进行描述，希望能给读者一个总体印象。

2.1　宏观表现形态

我们知道，自然垄断性是供水企业的内在本质特征。然而，长期以来，由于体制因素的影响，人们却将这种基于自然垄断的经济性垄断歪曲成一种超自然的行政性垄断，否认供水企业的跨地区投资与兼并，否认供水企业之间的竞争，不仅使我国供水企业的内部效率较低，而且使企业基于自然垄断的规模经济效益没有得到根本上体现。

在21世纪，这种规模经济和竞争活力均不明显的局面将得到根本性的改变。

我国供水企业将向集团化、规模化发展。供水企业上市隔资、跨区域资产重组、产业一体化发展将成为时代的主题。最终，整个供水行业将形成由若干个跨地区、跨行业、跨所有制的大型供水企业集团进行寡头竞争的格局。作为自然垄断产业，供水企业的规模经济和竞争活力这一对矛盾，将找到一个均衡点并分别得到极至发挥。

在业务内容上，供水集团的触角将积极向相关行业延伸，广泛涉及科研、设计、工程、设备加工、资本运营等相关领域，最终形成集主体运营业（供水和污水处理业）、水工程建设业、水工业制造业、水工业的科研、设计、开发、服务等知识经济产业于一体的水工业企业集团。一部分条件较好的企业集团，在巩固国内市场的同时，将积极地拓展国际市场，在激烈的国际竞争中发展壮大。

其实，以上这些思路在国外早已得到实践，使供水行业所应产生的经济效益和社会效益得到极大的发挥。早在1973年，英国就根据该年颁布的“水利法”，将英格兰地区的100多家供水企业进行了重组，建立了9个地区水利局和一个威尔士水利局（相当于水工业企业集团） .其指导思想是，进行“江河盆地一体化”管理，以取得规模经济和范围经济效益。每一个地区水利局在各自的地区范围内，全面负责自来水供应、下水道系统、污水处理、制定水资源计划、控制污染、渔业、防洪、水上娱乐和环境保护等方面的工作。在法国，以法国通用水务集团和法国利安水务集团为主的几家大型水工业企业集团，不但给国内提供了一流的供水设施和服务，更在全球范围内开展业务，正在给法国政府赚取巨额的利税。相信这些国外的水工业企业集团及制定管制政策的政府，早已深谙上述市场化模式的奥妙！

2.2　外部管制环境

上述市场化模式，必须在一个有利于水工业企业集团成长的外部管制环境中才能实现。供水企业的特殊行业性质，使世界各国都必须制定种种的管制政策，将其纳入政府的宏观控制之下。同样对供水企业进行政府管制，为什么国外的供水企业已经成长为国际性的水工业企业集团，而我国的供水企业非但没有形成产业化发展，反而陷入了举步维艰的地步？我们认为，这关键在于我国政府管制的思路与方式存在问题。

那么，我国政府应为供水企业创造何种外部管制环境呢？参考美国政府对企业的宏观管制经验并结合我国的国情，可探索性地将21世纪我国政府对供水企业的宏观调控作以下定位。

2.2.1　管制目标

为了摆脱供水行业长期亏损的局面，使供水企业走上良性循环、自我发展的道路，为国民经济的发展提供优质的基础性环境，同时，也为了使国家甩掉这个愈加沉重的包袱，轻装前进。我国供水行业的管制者们应该把建立供水企业市场运行规则、维护市场运行秩序，培育大型民族水工业企业集团作为其首要目标。同时，在此基础上，注意防止供水企业依靠其市场垄断结构而采取垄断行为，损害社会效益情况的发生（注意：市场垄断结构和市场垄断行为有本质区别。我们的目标是在供水行业建立起竞争性的垄断市场结构，但是坚决抵制其有损社会利益的市场垄断行为）。

2.2.2　管制准则

传统体制下，我国政府对供水企业的直接调节和控制准则是“企业必须干什么，应该怎么干”，即对企业的微观经营活动进行具体的规定与限制。只有在这个规定和限制内，企业才有活动的自由，只有在企业内部，在怎样完成政府计划和实现政府目标上，企业才有一定自主权。而美国则不同，政府管理企业的准则是规定“企业不准干什么”，企业有自己充分活动的自由。这种干预准则使政府干预范围十分有限，而企业的活动范围则十分广阔。我们的供水企业市场化改革可以借鉴这种经验，把管理准则由“企业必须干什么”，转换为“企业不准干什么”。这样不仅可以使企业摆脱政府的随机干预，而且也便于政府集中力量制定、完善和维护市场规则。

2.2.3　管制主体

对供水企业的管理主体，是指政府通过什么机构来干预企业的市场行为。在这方面，美国基本上不设政府行政直线机构（即所谓的企业主管部门），而主要依靠社会职能部门的检查和监督来干预企业行为。参照美国经验与我国供水企业的行业特征，可将我国供水企业的管制主体探索性地分为3类：

（1）资产管理部门。具体为国家国有资产管理局、各地方国有资产管理委员会（局）及其中介机构。其主要职能是委派企业的国有资产负责人及监督机构、决定企业重大的并购重组活动，从而确保供水企业中的国有资产保值增值。

（2）行业管理部门。通过制定行业政策，来克服市场失效和一些盲目性。操作上，这些部门可以为城建司、中国水协、各地方水协、各地方公用事业局、水务局等原行业部门和转变职能后的“原行政主管部门”。

（3）检查、监督机构。具体有工商管理、审计、计划、物价、建委、监察、经济司法、环保、卫生检疫、消委会等部门与团体，通过立法对供水企业进行多层次的监督和稽核是维护经济秩序与社会秩序正常运行的重要保证。

2.2.4　管制方式

美国政府对企业的宏观管理方式可概括为3个方面：控制、引导和服务。对企业的控制主要是运用立法规范企业行为，维护市场秩序与社会秩序；对企业的引导主要是通过产业组织政策的制定与实施，促使企业投资于国民经济最急需的部门和地区；对企业的服务则表现在多个方面，如向企业提供市场信息、对中小企业提供贷款扶持、对跨国企业提供外交支持等。这些经验都给我国对股份制供水企业的管理提供了很好的启示。据此，可将我国政府对供水企业的宏观管理建设性地分为以下3个方面：

（1）通过立法、体制改革与政策调控，为水工业企业集团的成长创造一个良好的外部经营环境。

通过立法为水工业的发展提供保障体系。国家须立即制定一系列针对供水行业的法律、法规等来规范和解决市场化改革中出现的问题和现象。

在政策和体制上确保水工业企业的法人地位，利用法律来分开政企关系，限制行政干预。

财政、税收、工商行政管理部门也须制订出与水工业发展相适应的新的管理体系与办法。

行业管理部门须尽快制定出新的水价、供水服务、环境与水质、市场准入等新的管理体系与办法，并以政策法规的形式确定下来。特别强调，必须建立合理的水价运行机制，并保证能够得到贯彻执行，这是培育我国水工业企业集团的前提条件。

（2）运用水工业产业政策和经济杠杆对水工业企业集团的运营实行间接的调控。

水工业产业政策，是国家制定的有关水工业产业结构、产业组织、产业布局与发展序列等政策的总和。其目的是通过政策与规划来引导企业的投资发展方向，与国民经济整体协调发展，从某种意义上也是对市场机制的补充与调节，以克服市场过程中的一些盲目性，在保证社会效益的同时，促使经济更加稳定地发展。

经济杠杆是指国家掌握的税收、利率、汇率、补贴等调节工具。国家的社会职能部门，应充分利用各种经济杠杆的调节功能，从微观上对水工业企业集团进行管理和指导。经济杠杆的调节作用是综合性、间接性的，可以改变企业的投资、经营环境，迫使水工业朝着国家的产业政策方向发展。

（3）完善各种管理机构，稳定管理秩序。随着供水企业的市场化，传统的管理机构设置和管理方法手段的不足就会暴露出来，大量旧有的管理机构将失去作用，而新出现的经济活动又无人管理，水工业企业的经营活动缺少协调。因此，在市场化过程中，完善和健全各种专业化管理机构，稳定管理秩序是非常重要的。

建立和完善国有资产管理机构，通过制定法律的各项实施细则，明确它在供水企业资产评估、登记注册、经营管理上的权限。协调好它与水行业各相关部门的关系。

完善供水企业的会计、审计制度，通过独立的会计事务所与审计事务所，实施对供水企业的社会审计和社会监督。

逐步弱化各级产业主管部门的直接管理功能，实现向产业协调与咨询服务功能的转化。

强化物价、水质监督、消费者委员会等社会监督部门的功能，以立法的形式保证社会效益的实现。

（4）提供优惠政策，加强服务功能，保护这一新生事物正常运行。政府应在市场信息、贷款扶植、以及对跨区域、跨国供水企业集团的外交支持、税收优惠、风险补偿等多方面提供便利和优惠，使这一新生事物步入健康的成长之路。

2.3　内部运行机制

21世纪，供水行业完整的市场化运行模式除了良好的外部管制环境以外，还必须有良好的企业内部运行机制。即必须建立一套现代化的企业制度，以适应新的市场化竞争体制，才能成长为能参与国际竞争的大型水工业企业集团。一套完善的现代供水企业制度，重点包括以下几个方面：（1）责权明晰，拥有科学、合理的决策与监督机制。拥有董事会、监事会的股份有限公司将成为21世纪供水企业的主要组织形式。

（2）管理创新，拥有科学、合理、高效的内部管理机制。

（3）拥有完善的人才激励与竞争机制。

（4）拥有集“产、学、研”于一体的企业技术中心运行机制，使企业的市场竞争能力与可持续发展能力不断得到提高。

（5）拥有集国际合作、资本运营、企业文化建设、CI形象策划为一体的产业发展运行机制。