预拌混凝土“禁现”效果分析及政策完善方向

自2003年商务部、建设部等四部委《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》颁发和实施以来，全国先后有300多个城市分别以地方性法规、政府规章、政府规范性文件等形式出台并实施了“禁现”政策，预拌混凝土得到了较好较快的发展。但是由于现行政策本身的不完善，配套措施跟不上，执行力度不够等因素的影响，“禁现”政策的落实并未完全到位。到2007年底，我国的水泥散装率只有41.71%，要达到发达国家70%的先进水平，就必须全面准确地把握“从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度”的政策，建立和完善法规支撑体系和执行保障机制，使“禁现”的各项政策措施落到实处，科学、有序、快速发展预拌混凝土，使中国早日实现“水泥散装化，混凝土和砂浆商品化，预制构件和水泥制品工厂化”的目标。

一、深刻认识落实“禁现”政策的必要性和发展预拌混凝土的重大意义

（一） 预拌混凝土必须在国家的政策支持下才能加快发展

我国历来重视预拌混凝土的发展。从上个世纪八十年代初全国第一条预拌混凝土生产线在上海建立到现在的预拌混凝土搅拌站遍地开花，其每一步历程都是在国家政策的指引下所走过的，每一个成就都是在国家政策的支持下所取得的。尤其是2003年，商务部、建设等四部委《通知》列出了各地“禁现”时间表，北京等124个城市城区从2003年12月31日起禁止现场搅拌，其他省、自治区、直辖市从2005年12月31日起禁止现场搅拌。这些政策的推动，致使我国预拌混凝土呈现快速发展态势。2003～2006年预拌混凝土年增长率分别为54%、38.5%、17%和38%.

（二）发展预拌混凝土是落实科学发展观、实现节能减排的重大举措

推广应用预拌混凝土是发展散装水泥的较高形态，标志着物流形式、建材技术和建筑施工方式的深刻变革，是节能减排、保护环境、实现资源节约与综合利用的重要途径，对构建社会主义和谐社会具有重大意义。

1、发展预拌混凝土可实现全过程节能减排

发展预拌混凝土实现了清洁化生产，减少了污染物排放。预拌混凝土的生产、运输、使用等环节均在密封的环境下作业，各环节全部使用机械化、自动化操作。据测算，每使用一立方米预拌混凝土可减少粉尘排放1.2公斤，同时还可以减少二氧化碳、二氧化硫的排放量。

2、发展预拌混凝土是保证工程质量、实现文明施工的有效措施

由于预拌混凝土产品的特殊性，企业各部门必须各司其职，从原材料、试验、生产、调度、质检、运输等每个环节都要建立完善的管理和质量监控体系，尤其在标准化管理、计量管理、工序控制、质量检验等方面更要严格执行有关规定，确保产品质量。目前，我国预拌混凝土的质量稳定性和可靠性达到了相当高的程度，促进了建筑工程质量和建筑施工水平的提高，延长了工程使用寿命，从根本上杜绝了“豆腐渣”工程，从而保护了人民群众的生命和财产安全。

3、发展预拌混凝土是改善人居环境、构建和谐社会的需要

首先，预拌混凝土不需要在现场堆放材料及中转材料，避免了城市的脏、乱、差现象，同时能避免现场搅拌混凝土，使水泥浆流入下水道，使下水管线变细甚至堵塞，破坏城市基础设施；其次，能从根本上消除噪音、粉尘、水系的污染，促进城市文明程度的提高，改善市民工作、居住环境；再次，能改进施工组织，改善劳动条件，减轻劳动强度，有效避免对工人身心健康的损害。

二、从南昌看禁止现场搅拌混凝土政策的实施效果

商务部、建设等四部委《通知》和《散装水泥管理办法》对“禁现”的城市、时间及对现场搅拌的处罚都做出了明确的规定，这一文件和部门规章的颁发成为我国预拌混凝土发展的转折点，标志着我国预拌混凝土发展工作开始步入规范化轨道，具有里程碑式的意义。2003年，全国第一部预拌混凝土地方性法规《南昌市散装水泥和预拌混凝土管理条例》（简称《条例》）在南昌诞生，这部法规有五个特点：一是将散装水泥和预拌混凝土结合立法，明确了散装水泥和预拌混凝土管理机构及其主管部门是预拌混凝土监管和执法的主体；二是“禁现”范围的动态性，“市人民政府根据城市建设和发展需要，可以扩大禁止现场搅拌混凝土的范围”；三是明确了在“禁现”范围内允许现场搅拌的条件，赋予散装水泥管理机构审批职权，2004年，南昌市在清理和大幅度裁减审批项目的大背景下，增加了现场搅拌行政许可事项；四是确定了预拌混凝土搅拌站布点方案的编制原则，明确了预拌混凝土生产企业的设立程序及要求；五是对违反“禁现”规定的行为提出了处罚标准。

南昌市第一条预拌混凝土生产线建设于上世纪九十年代中前期，在当时起步是比较晚的，而且发展十分缓慢，到九十年代末期，只有市政、建工、天和等几家预拌混凝土搅拌站零散地分布在豫章城区，生产能力也很有限，每年的产量只有10多万立方米，远不能满足城市建设的需要。直至商务部、建设等四部委《通知》和南昌市《条例》下发颁布后，南昌的预拌混凝土行业才进入高速发展时期。到2007年底，全市预拌混凝土生产企业发展到19家，占据江西省半壁江山，建有预拌混凝土生产线36条，实际生产能力达到700万立方米/年，年供应量超过300万立方米，是2003年前的15倍。预拌混凝土的发展有力促进了散装水泥率的提高，目前预拌混凝土的推广应用已经成为南昌市发展散装水泥的主要途径，2007年散装量达到147.3万吨，比2003年前翻了四番，散装率达到51.4%，远远高出全国和全省平均水平。预拌混凝土的发展不仅取得了可观的经济效益，而且收获了显著的环境效益，有力促进了节能减排。2004～2007年，在“禁现”范围内预拌混凝土的使用比例分别达到65%、93%、96%和98%，临街搅拌、占道堆放现象全面杜绝，大大降低了城区噪音，改善了城市环境，为南昌市被评为全国卫生城市和创建全国文明城市作出了突出贡献。

三、“禁现”工作中目前存在的主要问题

1、法规建设滞后

从国家到地方，关于预拌混凝土政策的法规建设滞后，与预拌混凝土的快速发展不相称。从国家来说，涉及到预拌混凝土政策的只有《散装水泥管理办法》（简称《办法》）和商务部、建设等四部委《通知》，它们位阶太低，权威性不足，而且不具体，操作性不强。如《办法》，没有说清楚预拌混凝土究竟归哪个部门管，容易引起地方各级政府的相关部门争职能，大家都想管，都管不了；二是限于部门规章，力度不大，未设置审批事项，未明确在“禁现”范围内什么条件下才能现场搅拌，审批主体是谁；三是确定建设行政主管部门为执法处罚主体，这不太合适，职责与职权脱接，管理与执法相分离。又比如341号文，它只能算个规范性文件，不属于行政法规范畴，没有法律效力，无权设置许可与执法项目，主管部门和管理部门都不是很明确。从地方来说，只有极少数省、市出台了地方性法规，大部分是政府规章，甚至是政府文件，设置的管理、执法主体可选择性太大，处罚条文不细，罚额幅度大，容易造成执法腐败。

2、管理体制不够顺畅

首先表现在机构、人员没有完全到位，有些地区，特别是西部一些省、市，机构不健全，人员也很少，有的地方根本就没有单独设立散装办；其次表现在归属不统一，各地散装办的主管部门五花八门，有商务（经贸）口、有建口、也有发改委管辖的，有的地方散装办归一个部门管，而预拌混凝土机构又归另一个部门管，工作很难开展；第三表现在经费关系没有理顺，相当部分还是自收自支单位，靠专项资金养人；第四表现在职能没有归位，事实上，许多地方的散装办都在履行管理预拌混凝土和预拌砂浆职能，有的甚至在行使这方面的执法工作，但除少数地方外，国家和大多数省一级的政策都没有明确到底哪一个部门和机构是预拌混凝土的管理者，加上全国各级散装办机构不到10%转为公务员序列，依法行政受到阻碍。

3、发展不平衡

预拌混凝土的发展与经济发展成正比，目前，东部地区、中部地区、西部地区呈阶梯式发展状态，经济发达地区产能过剩（或相对过剩），西部地区严重不足，个别省份空白，就是在同一个省份发展也不平衡。

所谓相对过剩，就是原本供需是平衡的，但由于“禁现”措施的不落实，致使生产能力不能发挥作用而闲置或部分闲置，还有一种情况就是由于企业布局不合理，造成在同一个城市有的区域搅拌站过于密集，有的区域没有布点。产能过剩的直接危害是资源浪费，企业之间互相倾轧，竟相压价，搅拌站垫付资金严重，造成大量的应收货款，恶性竞争，企业经营举步维艰。