浅议水土保持工程管理的现状及建议

水土保持工程管理是水土保持工作的重要组成部分。目前在水土保持工程管理上, 由于体制、机制等方面的原因,水土保持工程存在着建而不管、管而不实的误区，影响了水土保持工程效益的发挥。应当尽快从法律和体制、机制上规范水土保持工程的管理行为, 确保水土保持生态建设投资的保值和增值。

一、我国水土保持工程管理现状

1、水土保持工程管理存在的误区

(1)重建设、轻管理, 建设有资金、管理无投入。水土保持从大中流域统一治理到以小流域为单元进行综合治理, 随着治理力度的增加, 以及全社会对水土保持生态建设认识的不断提高, 单位面积治理资金的投入由每平方公里几万元已经增长到几十万元甚至上百万元。目前, 包括企业和社会的投入,全国每年用于水土保持生态建设的资金不少于百亿元, 已建成的各类水土保持工程对控制水土流失、保护水土资源起到了巨大的作用, 生态环境得到了显著改善。但这些水土保持工程是否按照设计能力持续发挥了水土保持效益呢? 虽然我们不能完全用科学量化的指标明确地给予肯定, 但我们可以认定, 在目前的水土保持生态建设中, 还没有法定的水土保持工程管理资金渠道, 水土保持工程概算定额中还没有水土保持工程管理取费项目, 水土保持工程作为竣工验收后形成的固定资产, 还没有专门的资金用于其保值和增值。

(2)工程管理缺乏有效机制, 管理滞后。从工程措施上看,水库、堤防、灌区等水利工程, 由于涉及到生命、财产和农业生产的安全, 都设有专门的管理局、处、站、所等管理单位进行管理, 工程能够得到及时的维修和管护。而水土保持工程建成后, 工程的维修管护主要交给乡村集体或个人, 没有专门的工程管理机构, 现有的水土保持机构也只有组织工程建设和监督水土保持设施不遭破坏的职能。由于缺少必要的管护经费和专职的管理机构, 工程建后管理责任落实不到位。

(3)片面理解工程管理的概念, 以临时性措施代替永久性管理。从某种意义上说, 目前的水土保持工程也不是完全放弃不管, 一般采取的对水土保持单项工程如淤地坝、小水库、塘坝、梯田, 以及对整个小流域、农村“四荒”资源的拍卖、租赁、承包和股份制合作经营管理等形式, 就是将水土保持工程的管理权移交给了工程的经营者, 由经营者对工程进行维修和养护,从而保证工程效益的发挥。笔者认为, 这只是一种临时性管理措施, 没有相应的强制手段或制约机制, 并不能完全保证水土保持工程作为固定资产的保值和增值, 而且大多数经营者看重的只是经济效益, 让其自觉地对水土保持工程进行维修管护,保持工程完好, 也是不现实的。有经济效益的管理就好，没有经济效益的，或纯粹社会效益、生态效益的项目基本无人管理（如：水保林）。

2、弱化管理给水土保持工程带来的影响

水土保持工程管理体制不健全, 管理责任不到位, 经费不落实, 最终导致工程有建设无管理, 任工程自由地发挥作用。水土保持工程竣工后, 往往工程早期发挥效益较好, 而后期由于长时间不维护, 或因灾损坏或人为破坏, 使工程保存率、防护标准及使用寿命降低, 因此造成水土流失治理面积大、保存面积小, 水土流失治理进度缓慢, 预期效益无法充分发挥。在这种情况下, 采取的补救措施就是重新投资建设, 这就造成重复建设和资金的浪费。从农业耕作措施上看, 耕作区域的水土保持工程或部分设施由农民自主管理, 由于农民耕作理念和经营手段落后, 加上短期内经济利益的驱动等原因, 致使水土保持工程不能得到及时合理的维护和修复, 工程效益发挥逐渐降低, 甚至出现“一年建、二年无、三年水土流失仍依旧”的现象。

二、强化水土保持工程管理的必要性

水土保持工程的建设和管理是分不开的,“三分建、七分管”是人所共知的道理。工程管理目标能否实现, 直接影响着水土保持工程设计功能的实现。

水土保持工程管理包括两个方面: 一是对建设形成的水土保持设施, 由水土保持监督管理机构进行监督管理, 依照相关法律法规对人为损坏或降低水土保持设施功能的行为进行处罚；二是为保证水土保持工程效益的发挥, 对水土保持工程本身进行的不可缺少的改造、维修、养护等工作。本人所谈的工程管理, 强调的是第二个方面的内容。我们认为对水土保持工程实行的拍卖、承包、租赁等只是水土保持管理的一种形式,不能代表全部, 也可以说只是管理的一种过渡形式。真正的最彻底的管理就是要把水土保持工程作为固定资产来管理, 包括对其进行登记、维修、养护、折旧、报废处理等。

工程管理需要机构、人员和经费作为保证。水利工程竣工后, 交由水管单位管理；林业部门的植树造林, 由林场来经营管理, 并征收育林基金和林木补偿费用于幼林抚育管理；公路建成后由养路段管理, 并征收养路费。而水土保持工程建成后,既没有专门的管理机构又没有管理资金, 有关征收水土保持设施补偿费用于水土保持工程管理的规定, 实施起来是无法操作的。水土保持工程管理存在这方面的问题, 与水土保持工程的经济效益有关。尽管水土保持工程往往是生态效益和社会效益占主导地位, 经济效益次之, 但这也决不能成为忽视水土保持工程管理的理由。

三、加强水土保持工程管理的几点建议

1、结合农、林、水三者的管理机制现状，建成后通过产权移交的方式，明确各部门的管理职责，使水土保持工程建设形成的固定资产, 保证水土保持工程的保值和增值。所需经费主要是工程建设概算中的管理费、国家投入的水土流失治理经费中形成的国有资产的折旧费。水土保持工程管理机构有权对水土保持工程以对外承包、租赁、拍卖和股份制合作等形式进行管理, 并将承包收益继续用于工程的维修和管护。

2、水土保持工程概预算中应增加工程效益时限内的管理经费。在水土保持工程概算定额中,可按照措施和工程性质的不同,核定不同额度的管理费用, 就像植物措施所列的抚育费和管护费那样,以保证工程竣工后其设计能力能够实现。

3、强化水土保持工程管理的法律地位。在水土保持法修订中, 应增加有关水土保持工程管理的条款, 对工程的管理机构、管理资金来源等给予明确。水土保持设施补偿经费中, 要规定有相应比例的资金用于水土保持工程的维修和养护。

四、结语

水土保持的根本目的是保护环境、维护生态平衡,最终目的是保持经济社会的可持续发展。水土保持是水资源利用和保护的源头和基础,是与水资源管理互为促进、紧密结合的有机整体。要把水土保持工程管理作为一门科学来对待,注重向管理要效益,扭转重建轻管的局面。建后形成的水利水保资产要及时移交给有关单位和个人,向他们颁发产权或使用权证书,采取专业管护、拍卖经营、个人承包等形式,以便形成切实有效、适合当地社会情况和不同工程类型的运行管护模式,使新老水土保持工程都进入良性运行轨道。