基建投资中监督“缺位”的思考

基建投资中监督“缺位”的思考_王连红_房地产开发_建筑中文网1994年4月,从中央到地方各级财政先后收回了建设银行代行的职能。各级财政部门均设立了基本建设财务管理机构,为各级政府基本建设投资把关。但财政监督在基本建设全过程中方方面面都存在“缺位”现象。本文就基建投资中财政监督“缺位”问题,浅述几点拙见。

一、财政监督“缺位”的主要表现

(一)项目前期审查的“缺位”

基本建设项目前期工作有:项目建议书、可行性研究报告、场址选择、初步设计方案比较论证、对整个项目进行经济评价、项目资金来源情况、资金落实到位情况、前期费用估算情况分析等。目前,这一阶段的财政监督被普遍弱化,投资控制从意识到力度都不够强,也是财政监督“缺位”’最为突出的一个环节。据有关资料,项目建设前期阶段影响整个项目投资的可能性在75%左右。在这一阶段,因财政监督不及时到位,盲目建设、重复建设、超标准建设以及对项目工艺设备流程的调查分析研究不落实,工艺设备掌握不透等等,造成的投资损失和浪费十分惊人。例如:某区号称“亚州第二、中国第一”的合资项目工程,曾“红及一时”倍受各级政府的关注,由于在项目前期缺少各相关部门对各环节的审查及必要的考察论证,项目动工兴建后,仅进行到试生产阶段便停工待产以至最终倒闭关门。中方因投资3000多万元无法收回,致使一个效益特别好的国有企业关门解体,职工纷纷下岗,给家庭、社会背上了沉重的包袱。这一结局的直接原因是项目前期工作不细所致:对整个项目的经济评价、市场前景等可行性研究分析不准;设计方案不切合实际;没有充分考虑设备工艺流程合理地巧布空间。后经论证,仅初步设计粗劣原因造成投资浪费高达200余万元。

(二)技术设计阶段监督“缺位”

这是由设计部门组织技术设计,出具施工图纸,完成施工设计的阶段。据资料表明,技术设计阶段影响项目投资的可能性在35%左右。而设计部门普遍存在“技术”’和“经济”’脱节、多数无限额设计,因而注重技术指标轻视经济指标比较严重;有的迎合建设单位“喜高(标准)”、“好大(规模)”要求的倾向,随意扩大建设规模、提高设计标准、搞保守设计,不考虑经济效益。财政作为监督基本建设投资的主管部门, 对技术设计阶段的投资控制因力量、人员素质、专业知识、工作繁忙等缘故而很少涉足出现“缺位”,造成建设项目投资的失控,设计浪费严重。

(三)招投标阶段监督“缺位”

招投标的概念不仅指工程施工的招投标。它应包括建设项目的勘察、设计招投标,工程施工招投标,材料、设备采购招投标等等。建设工程的招投标是建筑市场管理的重要环节,也是推行公开、公平、公正的有形建筑市场建立的龙头。招投标阶段的成效如何,直接影响着建设项目投资的成败。招标“标底”是工程预算价值的书面文件,是衡量投标“报价”的尺度,是确定工程承包价值和签订招标合同的依据。以前建设银行主管工程招投标“标底”编制与审核工作,现今财政部门无力和无暇来主管这项事关投资大局的工作,出现财政监督“缺位”,致使不公平、不正当的竞争屡有发生,建筑市场出现混乱,工程投资出现浪费。

(四)重大变更和隐蔽工程签证监督“缺位”

设计变更和隐蔽工程是在工程施工阶段发生,它是工程投资易产生漏洞的一个环节。然而能参与其监督管理的财政部门尚为数不多。主要原因是人力不足、专业素质弱化等等。这样阻碍了财政部门对设计变更和隐蔽工程现场签证的监督,由此造成投资的失控也非常严重,特别是基础设施工程。如某道路工程结算审查,其送审价值为1096万元,审后价值为835万元,净核减额为261万元。送审造价中隐蔽工程的造价为469万元,占工程项目总造价的43%,设计变更和隐蔽工程核减额竟达210万元,占总核减额的80%。不难看出,在基础设施工程结算审查中,设计变更和隐蔽工程是审查的重点,也更是审查的难点。因基础设施中无论是设计变更还是隐蔽工程大多深埋于地下不能直观,一些人正利用这一特点,在幕后进行着不法交易。

(五)预算定额、材料价格、取费标准的监督“缺位”

工程预算定额、材料价格及取费标准是确定工程造价的基本依据,也是确定工程造价的规范性文本。全国各省、区均结合本地实际制定了自己的定额及相关文件,以规范建筑工程造价市场。现时,在尚未过渡到“定额量”、“指导价”、“竟争费”的时期,依然应遵循现行定额及规定以核定工程造价。以往,建设银行经管时,有专门管理人员,从预算定额编制、材料价格制定到取费标准的确定,自始至终参与监督与审定工作,而施工过程发生的问题,各级“定额站”均需经建行同意才能编制补充定额或定额解释,监督力度相当到位。然而,自财政职能回归后,此项重要的监督工作财政部门基本处于放任与失控。

二、财政监督缘何“缺位”

(一)外在因素

1、管理体制极不适应。建国以来我国基本建设投资的财政职能一直由财政部门委托建设银行管理。其职能为:负责建设单位基建投资与财务管理、施工、房地产企业流动资金与财务管理,审查与批准这些企业财务收支计划,核定它们的会计报表,确定流动资金拔贷指标与投入,核准企业固定资产报废、清理和变卖,参与企业经济活动分析;负责参与基建投资的基础财务法规的制订:如预算定额、材料价格和取费标准的编制和修订、招投标“标底”造价的审核、审查建设项目前期费用及工程预、结算、竣工财务决算等。随着我国市场经济的发展,建设银行向商业银行转轨,财政部于1994年9月1日起收回建行代行的财政职能。各省、市、(地)、县也先后相继收回财政职能,并在财政部门内成立了专门机构,明确了职责。而建设行政主管部门抓住期间“间隙”,利用建设领域主管部门的权威地位,将本属财政的职能私自归属于自家门下,将财政部门排斥在外。

2、受部门利益的驱动。如:对工程预、结算审查及招投标“标底”的编制,可收取一定的审查费用。在财政与建行职能交接时期即95年左右,建设行政主管部门在其内部相继成立了“工程造价咨询服务中心”这一企业机构,着眼于工程项目预、结算的审查和项目“标底”的编制,以收取审查费用和编制费用。此乃受利益的驱动争相“瓜分”财政职能。

3、政府职能转变仍未到位,政企不分依然残留。建设行政主管部门既当“裁判员”又当“运动员”,既负责安排确定工程项目行使投资主体即业主的权力,又直接管理直属施工队伍。这种局面尚未打破。财政监督项目投资,控制基本建设各个环节的投资,协同相关部门共同规范建筑市场,在一定程度上有碍于建设行政主管部门的某种权力,因而下受某些部门欢迎。

(二)内在原因

1、财政部门对基建投资管理这篇大文章思想领域认识不够、仓促上阵、缺乏经验,没有找准方向摆准位置,致使基本建设全方位管理同财务监督职能处于十分脆弱的状态,各项应监督到位的工作基本上没有涉足,这与日益发展的基本建设事业极不相称。这种局面若继续下去,我们将无法交代,将亏待于社会和人民。

2、机构狭小、人力匮乏,力不从心、难以胜任。当建行代行职能时,经几十年的实践经验精炼了一支完整机构:专门从事于定额、材料价格、取费标准及建设施工企业财务管理的“建筑经济管理科”人员定岗6-8人;审查所有工程预、结算和招标标底的“预算科”人力更强,专门管理工程拨款监督分“拨款一、二、三科”,力量雄厚。然而,我们各地财政部门收回职能后设立基本建设科,在岗人员大部分在2-4人不等,有的县市至今没有专门设置基建机构,有的基建部门没有工程专业人员,这种状况怎能完成庞大的基本建设领域的财政监督呢?

3、宣传无力、认识不足,舆论不到位。各县、市、区财政局成立了基本建设科,与各建行联合下文,但没有召开一个具有强烈轰动效应的大会,宣讲新形势下财政部门收回职能的意义及今后的工作走向,使所有相关部门包括建设单位、建设企业明确财政职能的内涵,统帅基建投资的财政监督,使整个社会很快认可并产生巨大的效应。

三、如何确保财政监督不“缺位”

根据《中华人民共和国预算法》和国务院批准财政部职能要求,财政部门有履行检查监督本级政府基本建设支出预算执行的职能,并负责对政府投资项目的使用效益进行重点分析、检查和监督。审查监督的内容包括:建设项目前期费用、施工图预算、工程招投标标底、工程价款结算、重大设计变更、工程竣工财务结、决算等。要进一步规范建设市场有序高效发展,财政监督就必须到位而不能“缺位”。

(一)加大财政职能宣传力度

地方各级财政部门从收回职能后做了大量的宣传工作,但工作的力度不够。至今仍有许多建设单位、建设企业还未全面理解财政职能的内涵;社会上有些人则误认为建行退出基本建设过程的管理,其相关职能均落为各级建设行政主管部门,而财政部门专项主管基建投资监督与建设行业的财务管理却被有的人贬之将要消声匿迹;而建设项目投资的多元化,社会上对财政监督管理建设企业的财务行为及财政资金的全过程管理不甚理解。因而应加大财政职能的宣传力度,使本行业与相关部门深刻了解基本建设领域财政监督管理工作的必要性和重要性,以利于更好地开展财政监督工作。

(二)明确部门职责,消除权力“交叉”

基本建设工程从项目立项起就涉及到计委、财政、建委等部门的共同协作、分兵把关。然而,在具体操作过程中职能“交叉”问题始终拖而不决。如工程预结算审查和工程审价中介机构资质管理业务的归属问题,财政部门和建设行政主管部门各执一词、争执不休,使建设单位、施工单位及审价中介机构模棱两可、无所适从,也制约了建筑市场规范有序的健康发展。建议国务院在相应的政策法规中进一步明确各部委的职能划分,准确界定财政与其他部门在基本建设资金分配、宏观调控和监督管理方面的职能划分。解决建筑市场受控于单一的主管部门这种不科学不合理的管理局面,从而使相互制约、相互协同、规范有序的建筑市场早日形成。

(三)财政部门应加大基建机构建设

根据建设银行管理基本建设的经验,以及其他省、市财政部门的先进经验,财政基建部门机构及专业人员的合理到位,是确保财政监督不“缺位”的一个必不可少的条件。为此建议:

1、目前县、市、区基本建设科2-4人的编制很难完成各地基建投资的监督管理任务,尤其面对庞大的工程概、预、结算编制审查工作,现有人员实难胜任。建议成立财政局“基建管理处”,下设综合科与预算科,综合科负责拨款业务与建设单位、建设企业财务监督管理工作;预算科负责工程项目全过程的管理工作,包括:项目前期费用审查,概、预、结算编审及工程项目现场跟踪监督(如:设计变更、隐蔽工程签证等)。基建管理处人员设置大致如下:领导人员2人,基建财务管理2人,档案综合管理人员2人,工程项目管理5人。这样,财政监督基本建设投资的工作局面即可全方位拓开,对节省财政资金、降低建设成本、提高建设资金的使用效益都有极大益处。

2、优选专业人才,增强技术力量。缺少专业人才就制约了财政监督职能的充分发挥。建筑工程、基础设施工程都内含多个专业,如:土建、水、暖、空调、电、道路、桥梁、园林等等,我们显然不可能对每个专业都相应配备专职人员,但可从“一专多能”上下功夫,努力培养“多面手”,但更重要保证各专业人员的相应到位和合理搭配。财务人员对建设单位、建设企业年初有工作布置、年中有检查有报告、年末有决算与总结。只有这样才能真正发挥财政职能作用。

3、加强培训,增长素质。业务培训能起到立杆见影的效果,包括自身内部的业务培训以及建设单位、建设企业的业务培训。包括建设单位会计业务培训。建设单位大都具有短期效应,一个工程项目下来,多者需用3-5年,少则仅用1-2年时间,因而兼职会计较普遍,而基本建设专业会计却很少。这样就影响了基本建设投资财务核算,以至影响到建设的成本和工程项目的转资,有可能会造成国有资产不同程度的流失。所以应分期分批轮流进行培训,把财政监督贯穿于各个基层,让全社会基本建设行业都受益于财政的监督指导,以更好地管好、用好基建资金,使其发挥更大的效益。