政府投资项目管理综述

1 政府投资项目的定义

政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。政府投资项目是指 为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要， 以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政 债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或 合资兴建的固定资产投资项目。这个概念是从理论上加以分析得出的，从目前已 有国家或地方政府发布的各种文件中尚难以查到上述提法。

在此之前，政府投资项目又称财政性投资项目。财政部财基字［1999］27 号文 《财政性基本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程》中明确指出：财政 性基本建设资金投资项目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资 金投资或部分投资的项目，该文件进而又明确了财政性基本建设资金包括以下五 项内容：

① 财政预算内基本建设资金；

② 财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；

③ 纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；

④ 财政预算外资金中用于基本建设项目的资金

⑤ 其他财政性基本建设资金。

财政部财基字［1999］37 号文在 27 号文的基础上，进一步规范化，并明确提出 了财政性基本建设资金投资项目的概念，即财政性基本建设资金投资项目是指经 政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目，内 容同上。从上述分析可看出，对于政府投资项目的概念的认识是一个渐进加深认识的 过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。政府投资项目无疑 比财政性投资项目的内容更宽，也更准确地指明了财政部门进行投资管理的范围。 这对国家各级财政部门加强对国家财政性基本建设资金使用的管理和控制将起到 积极的促进作用。

2. 政府投资项目的分类

政府投资项目根据不同方法，可作如下不同的分类：

2.1 财政性投资项目

包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预 算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。

2.2 国债专项投资项目

国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。 国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金， 都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。

2.3 财政担保银行贷款建设项目

由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目， 也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责 筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承 担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。

2.4 国际援助建设项目

国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目 提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项 目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其 他区域性经济组织（亚州开发银行），友好国家的援助也是国际援助项目资金的重 要来源。

3 政府投资项目的特点

由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具 有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社 会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括 一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府 投资项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉 足部分高风险、高收益的高新技术产业等。

综上所述，我们可以概括出政府投资 项目的主要特点为：

3.1 政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。

这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场 经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财 政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的 项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、 改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资 在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施 短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。

3.2 超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。

这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险 大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承 受如此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影 响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构 的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些工程 项目必须通过政府投资。政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方 法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带 来巨大的附加价值；如果项目决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨 大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目 决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国 家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源 环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以， 政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。

3.3政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。

各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资 效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批 手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、 边施工的“三边”工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资 金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考国外发达国家对政府财政 性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取以下措施和制度 严格管理政府投资项目：

1）严格的立项审批制度

建立国家或地方政府投资项目储备库，执行严格的 可行性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算，报 国家或地方人大专门委员会 批准；

2）严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的 采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须 按照国际惯例和 WTO 的 规定，实施无歧视，公开的竞争性招标方式；

3）严格的项目评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段 的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算（决算），都要执行严格的财政 评审制度；

4）严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为 “三超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”，为杜绝这一可能性真正发 生，就要由政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人；对本项目实行严格的项 目管理，实施投资／成本、工期／进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的 索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批 准的预算的事件，就要有合理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是 否追加预算，若没有令人大专门委员会信服的理由，就应受到处分。④ 政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。 由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家 或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益， 理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工 作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社 会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的 对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督， 是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。