《云南省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018—2020年）》解读

《云南省农村人居环境整治三年行动实施

方案（2018—2020年）》解读

2018年5月27日，中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅印发了《云南省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018—2020年）》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》根据1月23日《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<农村人居环境整治三年行动方案>的通知》（中办发〔2018〕5号）和4月26日在浙江安吉召开的全国改善农村人居环境工作会议精神制定，是云南省继2016年《云南省进一步提升城乡人居环境五年行动计划（2016—2020年）》（以下简称《五年行动计划》）后，关于提升农村人居环境的又一份重要文件。现就《实施方案》出台的背景、意义和主要内容等解读如下。

一、背景和意义

（一）《实施方案》出台的背景。2017年4月，习近平总书记在地方调研时，针对农村人居环境“脏乱差”问题作出了专门指示。为贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，党中央国务院决定在2014年国务院办公厅《关于改善农村人居环境的指导意见》基础上，进一步对提升农村人居环境作升级版的部署，《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《行动方案》）由此应运而生。云南省自2016年实施新一轮城乡人居环境提升行动以来，城乡人居环境得到较大改善。但从总体来看，全省城乡人居环境发展仍不平衡，农村“脏乱差”问题在一些地区还比较突出，与全面建成小康社会的要求和农民群众的期盼还有较大差距，仍然是经济社会发展的突出短板。为落实习近平总书记重要指示精神和中央文件要求，省委、省政府结合《五年行动计划》实施，聚焦云南农村人居环境突出短板，制定了《实施方案》。

（二）三年行动的重要意义。一是三年行动在实施乡村振兴战略中的地位。党的十九大提出实施乡村振兴战略，乡村振兴战略总要求包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”5个方面，农村人居环境整治就是实现乡村生态宜居的重要内容，与其他4个方面息息相关、相辅相成。2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上作出重要讲话，对实施农村人居环境整治三年行动方案提出具体要求，并强调要作为实施乡村振兴战略的阶段性成果。习近平总书记的讲话，明确了农村人居环境整治三年行动在乡村振兴战略中的重要地位。4月26日在浙江安吉召开的全国改善农村人居环境工作会议指出，改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的第一场硬仗。二是三年行动在全面建成小康社会中的地位。中央领导在不同场合多次强调，要在全面建成小康社会进程中同步改善农村人居环境，不能一边农村收入提高了，一边农村环境仍然脏乱差，决不能把农村的脏乱差带到小康社会。

二、关于总体要求

（一）关于指导思想

《实施方案》明确要求全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。三年整治行动是习近平总书记高度关注、亲自部署的一项重大工作。习近平总书记在2017年11月十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议《行动方案》时，明确要求开展农村人居环境整治三年行动，要统筹城乡发展，统筹生产生活生态，以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，动员各方力量，整合各种资源，强化各项举措，加快补齐农村人居环境突出短板，为如期实现全面建成小康社会目标打下坚实基础。习近平总书记关于农村人居环境整治的重要指示，既是《行动方案》的指导思想也是《实施方案》的指导思想。习近平总书记考察云南重要讲话，为云南定位指路，为促进云南农村人居环境改善和实现跨越发展也具有重要的指导意义。

（二）关于基本原则

第一条：规划先行、统筹实施。规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。强调必须确保规划的适用性和权威性，统筹兼顾保护和整治。

第二条：问题导向、分类整治。坚持问题导向，是解决发展不平衡不充分问题的科学方法论。把好脉、抓好药，才能治好病。必须针对问题对症下药，不搞一刀切，防止一哄而上和生搬硬套，杜绝形象工程、政绩工程。

第三条：因地制宜、示范先行。重点是各地根据本地地理、民俗、经济水平和农民期盼，做好分类，找准定位，确定整治目标任务，坚持先易后难、先点后面，合理安排整治任务和建设时序。通过试点示范引领，总结出可复制可推广的经验，点面结合带动整体提升。

第四条：村民主体、建管并重。一是依靠谁的问题。要把政府、村集体、村民共谋、共建、共管、共评、共享的机制贯穿农村人居环境整治全过程。政府主要是组织，派遣规划、建筑、景观等方面的人才下乡提供技术支持，督促和指导村两委将农民群众发动起来，通过决策公开、过程公开、财务公开等做法，在规划、建设、运行管理等各个环节，始终让农民群众深度参与。政府不能大包大揽，以免造成“政府干、农民看”的局面。二是长效机制的问题。以前不少农村建设项目“重建轻管”的现象十分突出，造成一些项目建成后难以正常运行或闲置、损毁。这次三年整治行动强调坚持先建机制、后建工程，并切实在资金、队伍、管理等方面有安排，坚决避免建成后无人管、无力管的问题。同时，鼓励逐步探索专业化、社会化的运行管理方式，推进投融资体制机制和建设管护机制创新，确保各类设施建成并长期稳定运行。

第五条：落实责任、形成合力。明确三年整治行动是州市县区党委和政府的责任，省级政府负总责，县级政府是责任主体并对实施效果负责。加强统筹协调，加大各级财政投入力度，强化监督考核激励，建立上下联动、部门协作、高效有力的工作推进机制。

（三）关于行动目标

立足基本省情，按照省委、省政府坚持走跨越式发展道路的战略安排，既尽力而为又量力而行，努力打造绿色能源、绿色食品、健康生活目的地“三张牌”。为推动我省“十三五”时期旅游发展战略调整，加快旅游供给侧结构性改革，助推发展全域旅游，提出按照“旅游特色型、美丽宜居型、提升改善型、自然山水型、基本整洁型”五种类型村庄，以干净整洁有序的总要求，注重保护，留住乡愁，分步分类实施推进农村人居环境整治，并明确了2018--2020年3年目标和各年度工作任务。

三、关于六项重点任务

《实施方案》共确定了六项重点任务，分别是加强村庄规划编制与实施管理、推进农村生活垃圾治理、深入推进农村生活污水治理、推进农村厕所革命、提升村容村貌、建立完善长效管护机制，这既是对标落实中央《行动方案》要求，也是结合云南《五年行动计划》实施，认清自身农村人居环境发展阶段作出的科学安排。

（一）加强村庄规划编制与实施管理。从编制方法、机制建立、落实主体责任等方面提出要求。尤其对规划法制化建设和规划监管作出强调，对执法和违法查处提出了更为严格的工作要求。

（二）全面推进农村生活垃圾治理。根据云南实际，提出多种垃圾处理模式，对垃圾收运处理等各个环节提出设施配置要求。根据各地不同的自然条件和处理能力，从源头分类减量和末端无害化资源化处理等方面，针对性提出不同的处理要求。强调机制建立和日常保洁的重要性，重视村民的主体作用。

（三）深入推进农村生活污水治理。根据农村不同区位条件、村庄人口聚集程度、污水产生规模，提出多种建设模式和处理工艺。倡导有条件的地区城乡一体治理，积极推广先进污水处理技术，鼓励采用生态处理工艺。结合河长制、湖长制开展农村污水治理管理，提出逐步消除农村黑臭水体。对九大高原湖泊、饮用水水源地周边等重点敏感区域，提出了优先治理要求。

（四）大力推进农村厕所革命。提出在乡（镇）镇区和行政村村委会所在地公厕建设全覆盖的基础上，消除旱厕，改造建设水冲式厕所。结合云南发展全域旅游的要求，推进旅游村寨等旅游厕所改造建设。提出推进农村无害化卫生户厕改造建设目标，推广水冲式卫生厕所改造模式，提出同步实施厕所粪污治理和“人畜分离、厨卫入户”的要求。

（五）着力提升村容村貌。结合《五年行动计划》中村庄“七改三清”的内容，对农村“改路、改水、改电”提出进一步要求。强调加大对村庄公共空间、庭院环境和各类架空管线，私搭乱建、乱堆乱放的整治力度。提出加大传统村落民居和历史文化名镇名村保护力度，加强历史建（构）筑物及古树名木保护和管理。对创建园林乡镇和绿色村庄，加强自然生态环境修复提出了要求。

（六）建立完善建设和管护机制。主要任务有7方面。一是建立有制度、有标准、有队伍、有经费、有督查的“5有”长效机制。这将作为中央部门督导评估三年行动的一项重要内容。各州市县区要提出落实“5有”要求的具体工作措施，包括明确运行资金来源、稳定运行队伍、建立日常管理制度等方面。二是建立城乡垃圾污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”的模式。目前农村生活垃圾污水治理项目基本采取这一模式。三是推行环境治理依效付费制度。这是财政部门对PPP项目入库提出的一个前提条件，主要是在农村生活垃圾和污水处理项目中，执行依据治理效果支付运行服务费的机制。四是探索建立农村垃圾污水处理农户付费制度。发改等部门将研究制定农村生活垃圾和污水处理方面的价格政策。五是支持村级组织和农村工匠带头人承接村内小型整治项目。六是组织开展专业化培训。七是简化整治项目审批和招投标程序。

四、关于发挥村民主体作用

这主要是讲运用自治和德治手段动员村民的做法，重点在三方面：一是发挥好基层组织的带头作用和运用好“一事一议”民主决策机制。需要指出的是，《实施方案》提出了鼓励村集体经济组织盘活经管性建设用地、空闲农房和宅基地多渠道筹集整治资金，各地可结合实际探索。二是开展文明创建活动。提高村民参与的积极性和主动性，提升农村文明素质和文明程度。三是完善村规民约。现在很多地方村规民约确定的内容比较空泛，不具备操作性，村民接受程度不高。下一步，各州市要指导村两委制定或修订村民普遍认可并容易推行的村规民约，在农村人居环境整治方面，重要的是明确村民负责维持房前屋后环境整洁、缴纳保洁费、投工投劳等方面的具体责任和义务，每一条均要可落地、可实施。此外，要着力提高村民文明健康意识。

五、关于强化政策支持

（一）加大政府投入。总的来说，要在积极争取中央补助资金的同时，建立省、州（市）和县（市、区）三级政府共同投入的机制。可从重点用好以下政策来考虑：一是统筹整合相关涉农资金。国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见(国发〔2017〕54号)明确规定，中央涉农资金在建立大专项的基础上，实行“大专项+任务清单”管理模式。有关部门根据各项涉农资金应当保障的政策内容设立任务清单，任务清单区分约束性任务和指导性任务，给予地方不同的整合权限，实施差别化管理，允许地方在完成约束性任务的前提下，在同一大专项内调剂使用资金。二是发行政府债券。以往多用于脱贫攻坚、保障性住房建设等重大公益性类项目，很少用于农村人居环境整治项目，这次是中央特地开了一个口子。三是创新土地支持政策。城乡建设用地增减挂钩所获土地增值收益和村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益要按相关规定用于支持农业农村发展和改善农民生活条件。这两个政策的指向十分明确，要研究出台相应的具体操作办法，让农村土地增值的收益切实返还于农村人居环境整治。

（二）明确补助标准。省级对村庄规划编制、达到验收标准的无害化卫生户厕改造建设，农村生活垃圾、乡（镇）镇区生活垃圾污水处理设施和公厕建设，明确了省级补助标准。

（三）加大金融支持力度。在间接融资手段方面，主要是两个途径：一是抵押补充贷款。以前主要用于棚户区改造和保障性住房建设，现在也可以用于农村人居环境整治。二是商业银行贷款。鼓励商业银行扩大贷款投放，支持农村人居环境整治。在直接融资手段方面，主要是开展债权和股权融资，这是针对有盈利能力的项目而言的，现在各地有不少农村污水和垃圾处理的PPP项目就采取了这种形式。

（四）调动社会力量积极参与。一是推广PPP模式。2017年以来,财政部进一步规范了PPP项目的实施，对于不属于公共服务领域,涉及国家安全和重大公共利益项目，只建设不运营的项目均不予采用PPP模式，但农村垃圾和污水处理项目可采用PPP模式。考虑到农村垃圾污水处理项目规模小且分散，鼓励采取整县打包或者城乡一体的模式，以增加项目吸引力。二是对在农村地区开展乡村旅游、特色产业等发展类项目，要明确同步开展农村人居环境整治。不能企业发展了、村民致富了，但环境面貌依然落后。三是制定税收优惠、荣誉奖励等方面的激励政策。动员机关、企事业单位和个人捐资捐物或结对帮扶，鼓励新乡贤回乡参与整治。

（五）强化技术和人才支撑。农村人居环境整治工作技术性比较强，基层普遍反映缺乏技术指导。针对这种情况，省住房城乡建设厅已经编制印发《云南省农村人居环境整治技术导则》《云南省农村厕所改造建设技术指南》等技术指导文件，并会同省委农办培训各州（市）有关部门。各州（市）要用好整治导则和指南，开展覆盖到乡村的培训工作，也可编制适合本地实际的技术指导文件。此外，要制定支持政策,动员规划师、建筑师、工程师等方面的技术力量下乡，建立驻村指导制度。

六、关于扎实有序推进

《实施方案》明确了三步走的实施步骤。

第一步：细化实施方案。各州（市）在摸清底数、总结经验的基础上，按照本方案制定具体实施办法，县（市、区）制定具体的实施细则，明确分年度实施计划、责任部门、资金筹措、村民参与机制等内容，并按要求时限上报备核。

第二步：开展示范推广。开展农村人居环境整治试点，探索出成熟的技术方法、体制机制方面的经验，也可以就某个需要重点突破的领域，如垃圾治理、卫生厕所改造、污水治理示范。

第三步：稳步推进整治工作。在探索出成熟经验后，各地要在2019、2020年全面铺开,确保2020年完成各项任务目标。有条件的地区可根据财力和工作实际，扩展治理领域，加快整治进度，提升治理水平。

七、关于强化保障措施

（一）加强组织领导。将建立“中央部署、省负总责、州市县抓落实”的工作机制。省委、省政府对全省农村人居环境整治工作负总责，明确牵头责任部门和实施主体，提供组织和政策保障，做好监督考核。州（市）党委和政府要做好组织推动、上下衔接、域内协调和督促检查等工作。强化县级党委和政府主体责任，做好项目落地、资金使用、推进实施等工作，对实施效果负责。

（二）建立督查检查考核验收工作机制。第一，健全完善督查、部门联动、宣传、培训等工作机制。一是把农村人居环境整治各项重点工作纳入各级政府目标责任考核范围，二是把考核结果作为各级干部政绩考核的重要内容。三是县乡两级要签订责任状。第二，制定考核验收标准和办法。对“旅游特色型、美丽宜居型、提升改善型、自然山水型、基本整洁型”五种类型村庄，制定不同的考核验收办法，分别由省市县组织考核验收。省级各牵头部门根据本方案制定相应配套政策，定期组织督导评估，评估结果报省农村人居环境整治领导小组办公室。办公室定期向领导小组报告，通报州（市）党委和政府，并以适当方式向社会公布。强化激励机制，督查评估验收结果与省级支持资金挂钩。

（三）完善治理标准和法治保障。建立完善农村生活垃圾、污水治理技术、施工建设、运行维护等标准规范。各地区要区分排水方式、排放去向等，分类制定农村生活污水治理排放标准。研究推进农村人居环境建设地方立法工作，明确农村人居环境改善基本要求、政府责任和村民义务。鼓励各地区结合实际，制定农村生活垃圾治理、乡村清洁等方面的地方性法规、规章和规范性文件。

（四）营造良好范围。主要是通过评选活动、新闻媒体和新媒体等方式，动员最广大农民群众积极参与整治工作，动员最广泛的社会力量关心支持这项工作，努力营造全社会关心支持农村人居环境整治的良好氛围。