城市轨道交通工程质量安全监督探索

文章通过对城市轨道交通工程现状及特点的分析，围绕“确保工程质量，强化安全生产”，提出政府监督的思路和具体举措，并在南京市城市轨道交通工程质量安全监督工作中得到实践。

1城市轨道交通工程质量安全监督现状

21世纪以来，国内多个地区陆续开始了大规模城市轨道工程建设，据国家发改委发布数据显示，目前全国有300余条轨道交通线路处于规划设计和施工建设阶段，总里程超过10000km，总投资超过1.5万亿。根据国家现行法律法规规定，建设行政主管部门应对城市轨道交通工程的质量安全进行监督。除了2010年颁发的5号文和2014年3月颁布的《城市轨道交通建设工程质量验收办法》等数量不多的文件外，监督依据均为房屋建筑与市政基础设施工程质量安全管理的相关规定。从事质量安全监督的机构，也大多是房屋建筑和市政基础设施工程的监督机构。

2011年12月，南京市政府为了加强对轨道交通工程质量安全监督，专门成立了南京市轨道交通建设工程质量安全监督站，是全国首家专门从事城市轨道交通工程质量安全监督的监督机构。在此之后，合肥、温州、徐州等地也相继成立了城市轨道交通工程的专业监督机构，负责本地区轨道交通工程建设的质量安全监督管理工作。这突显了各地政府对城市轨道交通工程的重视，也反映了城市轨道交通工程与市政、房建工程存在着较大的差异。正是这种差异，促使城市轨道交通工程质量安全监督工作者们必须在不断探索、研究中抓工程质量与安全监督工作。

2城市轨道交通工程的特点

2.1建设模式多样随着国家工程建设领域投融资体制改革的深化，城市轨道交通工程建设管理模式也在随之变化发展，从政府下设的职能部门直接建设，到实现企业化运作，到BT、bot以及当前热门的PPP模式，都有具体应用案例。加上城市轨道交通线路长，需要与铁路、公路发生交互，还衍生出了多方代建的形式。这些模式的交替或者同时出现，给建设管理方以及工程监督机构也带来了不少新问题，最为突出的就是职责的确认和划分。2.2承发包模式多样目前，城市轨道交通工程主要的承发包方式还是平行发包，没有实现工程项目的总承包。同时，因为涉及专业多，建设单位往往会将一部分专业工程进行直接发包，如接地网、幕墙等。另外，部分系统工程，如屏蔽门、FAS、AFC等工程的承包商，通常不具备施工安装资质。这些现象虽然与建设行业的常规做法和部分规定不一致，但多年来已经在全国各地逐渐形成了行业的普遍规律，迫使监督机构不能一味叫停，必须正视这个问题。

2.3边设计边施工现象普遍城市轨道交通工程建设规模大，施工周期长，无论是设计还是审图的工作量都非常大。加上近年来，各地城市轨道交通工程都在蓬勃发展，从业机构和技术人员数量都已经跟不上发展的需求。这些因素导致了工程边设计、边审查、边施工的现象普遍存在。2.4危险性较大的分部分项工程数量多根据国家住建部87号文的规定，城市轨道交通工程包含的危大工程种类、数量极多，由于工程规模大，往往又全都是超过一定规模的危大工程，按照《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督工作规程》规定，监督人员需加大监督频率，到场监督。在监督力量相对不足的情况下，采取何种有效监管措施，是摆在安全监督机构面前的现实问题。2.5涉及专业多，系统关联度高轨道交通工程除了常规的土建工程，还包括轨道、供电、通信、信号、FAS、BAS、PSD、AFC等多个专业工程，各专业工程之间设有不同的接口，通过软、硬件的连接及联合调试，共同实现设计的各项功能。

3质量安全监督工作的思路

城市轨道交通工程的特点，决定了对它的监督不能生搬硬套既有的法律法规，不能凭老经验、老办法，一成不变的搞监督，需要监督人员本着实事求是的态度，不断探索、实践、提炼并总结出适合城市轨道交通工程监督的方法，最终形成一套完整的运行体系，为规范和保障后续线路建设建立和提供必要的政策理论基础。几年来，围绕“确保工程质量，强化安全生产”这一目标，我们进行了大量的思考、尝试，初步总结形成了一套比较完整的监督思路：（1）以法规为准绳，兼顾实际操作。（2）理顺各方关系，确保职责清晰。（3）行为监督为主，实体监督为辅。（4）严格行政执法，推动两场联动。（5）政府购买服务，弥补专业短板。（6）不断总结研究，提高监管效能。

4主要监督举措

针对城市轨道交通工程的特点，在工程质量安全监督过程中，我们坚持以确保建设各方职责清晰，责任落实为原则，以规范各方质量安全行为为导向，采取各种措施，积极妥善处理了工程监督过程中的一些特殊问题。4.1充分发挥建设单位的主导作用同普通工程项目不一样，城市轨道交通工程的建设主体往往是固定的一两家企业，虽然当前存在多种建设模式，但建设单位，特别是代表政府行使建设管理职能的建设方的主导地位仍然不容忽视。在监督过程中，通过加强对建设单位管理和协作，一方面规范建设方的行为，一方面也通过他们在不同标段、线路间推进“以点带面，举一反三”式的问题处理方式，推进实施各项管理制度。

4.2明确参建各方法律地位与关系，确保责任落实4.2.1规范总分包管理城市轨道交通工程体量大，合理实施总分包有利于工程进度和质量的保证。但对于总包、分包单位如何监督，实际工作中一直比较含糊。为此，我们特别关注了总分包合同中对于双方职责的规定，要求双方依据国家关于工程总分包管理的相关要求明确职责划分。在监督过程中，严格按照职责内容进行监督，特别是对总包是否履行总包职责，是否按照法律法规对分包单位实施管理加强了监督。这大大促进了总包单位的管理，促进了质量安全责任的传递和落实。

4.2.2规范集中发包工程的管理建设单位直接发包的分部工程（如集中发包的接地网、幕墙工程），因为涉及多个车站、多个土建施工单位，又缺乏总包管理，其日常管理、质量验收往往游离在外。为此，我们首先要求此类工程必须单独报监，接受监督；其次，要求建设单位安排专人负责此类工程的验收和移交；最后，要求施工单位在验收合格后将相关资料向所在单位工程的承包商进行移交。对接地网等后期会被隐蔽的工程还必须提供接地网平面布置竣工图等基础资料，确保工程质量始终处于受控状态。

4.2.3规范承包商资格管理对于系统承包商没有施工资质的问题，我们按照“职责清晰、责任落实有效”的原则，要求必须明确一家有施工安装资质的单位承担现场施工任务，建设单位、系统承包商、施工单位签署三方协议，明确各自的工作内容和质量安全职责。监督机构将具体承担施工任务的单位确定为日常监督的重点对象，同时要求系统承包商、建设单位做好协同管理。

4.3实施提前介入监督，确保质量安全监督不缺位城市轨道交通工程设计、审图系按阶段推进，在进度要求紧的情况下，往往无法在办理工程报监手续时提供完整的图审合格文件。对此，我们采取了“提前介入监督，逐步提交图审文件”的措施。在办事程序上，由建设单位在整条线路报监前，向建设行政主管部门提出监督申请，说明分阶段图审等问题，经批准后办理提前介入监督的手续；在具体监督中，严格要求施工的内容必须通过图审，杜绝白图施工。

4.4规范各项验收行为，促进过程管理到位4.4.1强化关键节点施工前条件验收城市轨道交通工程包含有大量的危险性较大的分部分项工程，施工安全风险高。为了提高安全监督效率，我们从促进工程参建各方提高安全意识入手，制定并实施了“关键节点施工前条件验收制度”。明确了具体的验收程序、需要开展验收的具体节点和验收的内容及要求，监督机构在日常监督中，对各参建单位执行该制度情况和验收效果进行监督抽查。通过这一举措，促进各方履行安全管理职责，有效防范了施工安全风险。

4.4.2细化质量验收程序，确保可靠执行在过去相当长的时间里，城市轨道交通工程验收一直缺乏统一、规范的要求。住建部42号文的出台，在一定程度上明确和统一工程质量验收的相关内容，但在实际操作中仍然存在一些实际困难。围绕“确保验收达到目的”这一基本原则，我们细化和完善了验收程序、要求，主要是明确了分阶段验收、缓建缓验等概念；明确了土建子单位工程应在大面积隐蔽前完成验收；明确了系统联合调试合格是项目验收的前置条件等要求。通过在南京地铁三号线、四号线的实践情况来看，这些做法取得了非常好的效果，也已经普遍被参建各方所接受。

4.5加强科学研究，不断总结提升城市轨道交通工程作为一个新兴产业，无论是在技术上还是管理上都有很多内容值得深入研究。为了提升监督工作的科学性、前瞻性，我们结合自身监督工作和工程监管中发现的难点、盲点问题，积极开展了各类研究工作，形成了一系列制度、办法，有的即将上升为地方标准。这对于开拓管理思路、提升监督工作水平，乃至于规范和引领行业的发展都将发挥非常积极的作用。随着城市轨道交通工程的持续快速发展，监督力量不足的问题越发突出。为了提高监督的效果，我们还依据安全风险类别、企业事故发生率等因素实施了差别化监督；利用政府购买服务的方式，弥补现有监督人员数量偏少、覆盖专业不足的短板。同时也在积极尝试利用行政处罚、不良记录、红黄牌警示等行政手段结合企业信用评价、现场和市场有机联动等调节手段，来提升轨道交通工程质量安全监督的效果。