灌区渠系管控机制探索

末级渠系管理主体缺失灌区专管机构由于人员有限，难以对密布的中间环节的支斗渠实现有效监管；基层乡村组织和农户受地域权属及投资能力所限，现实上也无法对末级渠系实行有效管理。在乡级水管站所撤并，农村取消“两工”后，支渠以下渠道的管理主体实际上已处于缺失状态：专管单位管不了，基层政府没人管，农民、村组想管又无力组织且因地域归属所限也无法管理。末级渠系管理松散，不规范20世纪80年代初，农村建立了以土地家庭承包责任制为主导的农业生产模式。

在我国大力发展市场经济的环境下“，两工”取消后，农田水利工程管理逐渐失去了农民无偿投工的有力支持。农业税、“三提五统”取消后，乡、村经济状况举步维艰，再加上乡级水管站所撤并，村集体约束力弱化，末级渠系工程管护没有了主体和财力支撑，只能依靠农户根据自身需要而自由管理，农民的分散性决定了这样的管理是散乱无组织、无规划、欠规范的，管理效果可想而知。

灌区渠系工程具有线长面广、应急使用、社会公益等特性，它提示我们：渠道工程管护工作量大，任务艰巨，需要持续投入；工程保护人人有责，公众应积极参与渠道管理；在当前的市场经济体制下，灌区的建设管理离不开政府的引导。因此，明确各级渠道的管护主体和养护资金来源，制定科学合理的管理和使用办法，是灌区工程正常发挥社会效益的前提。应充分认识到以下几点。资金投入是工程发挥效益的基本保障多年来，国家不仅直接向灌区投入资金，还制定了将一定比例的水费用于渠道养护、积极推动农民用水户协会建设让农民自主筹资筹劳参与管理等措施，但一直没有很好地解决灌区投入问题，造成工程因欠账太多、维护跟不上而损毁严重，直接影响了灌溉工作的组织实施。确保长期、稳定的资金投入是发挥工程效益的基本保障。

受益农民应承担部分管护责任在社会主义市场经济体制下，灌区农户是农村最小的经济单元，是渠系工程效益的直接受益者。根据“谁受益谁负担”的原则，灌区农户对具有公益性资源性质的渠系工程应负有一定的管护责任，但在当前大量劳动力转向城市的形势下，仅以投工投劳的方式履行责任已不现实。如何在农村深化“水是商品”意识，让农户能够以灵活的形式主动、自愿分担渠系的管护压力仍是一个不小的难题。工程管护责任主体必须明确灌区工程点多线长，在灌区水利现代化建设较为落后的情况下，要切实管护到每一个点位需要很大的人力投入，这就需要一个能够辐射全灌区、拥有管护职权的责任主体网络作为支撑。

但在以分散的家庭承包制为主体的农村市场经济环境下，没有利益的获取就很难找到责任主体，就会导致工程日常管理严重缺失，灌溉用水组织不力。明确工程管护主体直接关系到灌区效益的发挥。政府对灌区建管的主导必不可少当前，我国大部分农民仅是解决了温饱问题，在长期传统的社会组织结构的影响下，让他们主动履行部分社会义务不仅有财力支持上的困难，还存在人心涣散、缺乏规范引导的问题，因此，灌区渠系的建设管理尚不能脱离各级政府的主导。

建议

明确末级渠系产权和管护主体末级渠系的产权在灌区建设历史上就归属农村集体所有，在当时的计划经济条件下，其产权和管护责任是明确的。但实行家庭承包责任制后，集体资产的所有者主体“缺位”，管护责任不明，工程老化失修、管理不善，效益衰减等问题日益突出。虽然2005年中央关于加强农村工作的1号文件明确提出要加快农村基础设施产权制度改革，但到目前仍没有具有法律效力、可操作性强的产权交接程序能使农民真正参与到末级渠系的管理上来，但明确末级渠系产权和管护主体是必须的。建立多主体、多渠道筹资新模式在国家财力尚不雄厚、灌区建管投入需求巨大的前提下，要管好灌区工程，仅靠国家、集体或农民个人的单方面努力是很困难的，必须逐步建立起以政府投入为主导、农民投入为基础、其他社会投入为补充的多层次、多渠道、多元化的新型投入机制，简单地将投资管护重担单方面依靠政府或抛甩给农民是脱离实际行不通的。

本着谁投资、谁受益的原则，通过一系列优惠政策引导民间资金进入农田水利基础设施的建管领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。切实发挥农民用水户协会的作用各级政府和有关部门应把农民用水户协会建设与发展民营水利、改革用水体制、加强水利工程管理有机结合起来，以农民用水者协会为责任主体，建立和完善由农民用水户协会管理水利设施、收取水费的管理体制，积极引导和扶持农民用水户协会健康发展，创造灌区良好的投资、建设、应用和维护机制，着力解决多年来工程管理“主体”缺位、责权和义务不清、效率和效益发挥不理想等问题。

高度重视灌区水利立法工作通过立法，明确渠系工程的投资体制、建设和管理体制、运行方式、各级地方政府事权划分以及各部门职责分工，划清政府、农民、社会等方面在建设与管理中的责、权、利关系，完成对灌区水利建设地位、作用、性质的定位，不仅可以促进灌区水利建设的法制化、规范化和制度化，还可以避免因形势变化、政府换届等影响到灌区的长期稳定发展。建立长效管理机制采取多种形式加强末级渠系管护工作重要性和必要性的宣传，不断修订完善各项管理制度和措施，加强田间工程运行管理，使末级渠系的管护体制更加完善，真正实现科学化、规范化、制度化管理，是提高工程效益的充分条件，是确保工程得到有效管护的重要保障。探索建立工程运行的长效管理机制，建立市场经济条件下的运行管理体制和运营机制，提高工程的自我维持和发展能力意义重大。