广州市地铁建设融资模式的思考

地铁项目建设投资规模大、成本高、周期长,由政府直接投资或者发行政府债券进行筹资,会给政府带来财政压力和债务压力。为了拓展资金来源,提高地铁建设及运营效率,一些国家在传统的融资模式基础上对地铁的融资进行了一定程度改革。PPP(Public-Partnerｓhipｓ)模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目融资方式,逐渐受到了广泛的关注,也越来越多的被发达国家应用于城市地铁建设[1]。研究PPP融资方式在地铁建设中的应用,对广东省轨道交通基础设施的投资体制改革及地铁项目的顺利进行有着重要的现实意义。

地铁项目融资模式大致可以分为以下3种:

1.政府投资,政府经营。政府投资包括财政直接投资和政府债务融资,政府经营包括政府公共部门和国有公司对地铁的经营管理。根据政府投融资的方式,该模式又分为(1)财政投资,政府经营。即轨道交通全部由政府投资,经营上由国有企业(实际是公共部门)垄断经营,依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡,政府不提供或很少提供包括沿线土地开发权等矫正外部效应的政策支持。这种融资模式的优点是:完全由政府财政投入,投资结构单一,操作成本低,运营后财务费用少;缺点是:政府财力往往无法满足地铁发展的资金需求,政府补贴长期存在,运营企业缺乏有效的激励机制,运营效率和服务水平较低;(2)政府债务融资为主,政府经营。这种模式主要是政府财政投入部分资金,其余资金则依托政府提供信用担保,由地铁企业以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。香港的城市轨道交通项目就是采用此模式。香港地铁在建设初期,债务融资都由香港政府提供担保,如1975年获得第一笔总值4亿美元,年期7年的银团贷款,政府提供全部担保,项目建成后,由香港政府独资的地铁公司负责经营运作[3]。这种模式的优点:筹措资金操作简便,资金充足、到位快,可以大大缓解轨道交通建设投资对地方的压力。其缺点:一是融资成本高,巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担,尽管可以缓解政府即期的财政压力,但是政府必须提供持续的补贴,以保证运营的顺利进行;二是投资主体单一,不利于运营即服务质量和效率的提高;三是不利于企业引入多元化的投资体制,无法从根本上减轻政府负担。

2.政府主导的市场化运作。由政府出资进行地铁路网的建设,在路网建成后,通过经营业绩协议、管理合同租赁和特许经营等方式,吸引私人部门参与地铁的运营管理。该模式的主要优点是通过对地铁线路的市场化运作,可以减少政府对地铁运营资金的占有,提高地铁运营效率和服务质量。但是由于地铁运营的低盈利性,限制了私人部门参与的积极性,必须通过提供相应的优惠政策来推动。该模式在很多国家都被采用,如日本地铁采用上下分离方式实现运营企业独立核算,即将路网项目建设和运营分离开,用公共资金负担轨道项目中投资巨大的基础设施建设,而把运营分离出来,确保运营部分的核算,实现经营责任的明确化和效率化。新加坡的地铁建设,由政府负责隧道等基础设施,运营商负责购买车辆等设备,政府再把基础设施以象征性价格租给运营商。这种融资方式减轻了政府的筹资压力,并且起到了带动社会投资的作用。

3.投资主体多元化的市场运作。通过吸收社会资金,实现投资主体多元化,并在运营中引入市场竞争机制,实现政府调控下的市场化运作。其优势:一是通过投资主体的多元化和经营运作的市场化,可以充分改善轨道交通投资和经营的效率;二是投融资主体多元化格局的形成,会逐渐改善市场化运作环境,从而推动其它领域的市场化进程。但是,由于社会资金的进入,对短期利益的过分追求,容易导致企业目标与政府目标出现矛盾,必须建立相应的激励和约束机制来保证。该模式是实现地铁产业市场化的高级阶段,通常通过以下具体模式进行运作:

第一种模式,对国有地铁企业进行股份制改造或组建股份公司,通过存量或增量发行股份来实现投资主体的多元化。政府在实现投资主体多元化的过程中,通过出售部分股份收回资金,从而一定程度上充实了政府继续投资的实力,政府和企业之间建立了市场化的委托代理关系。该模式最具代表性的是香港,2000年10月,香港地铁公司实行部分私有化,在香港上市,77%的股份由特区政府持有,其余23%由公共持有,股票融资达到94亿元[4]。

第二种模式,公私营合作模式,即PPP(Public-Partnerｓhipｓ)模式。PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于项目而形成的相互合作关系。PPP模式的内涵主要包括4个方面:一是PPP融资是以项目为主体的融资活动,主要根据项目的预期利益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资;二是PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,提高效率、降低风险;三是PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”(政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿);四是PPP模式中公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营。由民营企业负责融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。这种模式的一个最显著特点,就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。

PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型,运作思路如图1所示[5]。PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。在这三者的基础上,PPP式可以有不同的组合,常见的PPP模式有服务协议、承包协议、租赁协议、BTO协议、BOT或BOOT协议、打包协议等等[6]。不同PPP模式之间的区别虽然不大,但也有其特点,从而适用于不同的情况[7]。

PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用,英国最早应用PPP模式,此后,智利、葡萄牙、巴西等国都在基础设施领域先后引进了PPP模式并取得了成功。伦敦市地铁在PPP改造前是由国营伦敦地铁公司拥有并经营的。1997年,英国政府考虑了多种方案准备扭转地铁投资严重不足的局面,政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法,而倾向于以公私合作(PPP)的方式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行,分别正式于2002年12月和2003年4月签约,伦敦地铁公司(LLL)将地铁系统进行升级的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司(分别为SSL、BCV和JNP公司,以下简称PPP公司)。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制,基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付(能力、有效性,环境)两部分组成,具体的运作模式如图2所示[8]:

上述3种基本的投融资模式,体现了轨道交通投融资市场化由低到高逐步推进的过程。不同时期或同一时期不同国家、不同城市地铁项目建设的融资方式都可能不同。其决定因素主要取决于政府部门的努力程度,企业效率高低以及外部环境(如国内资本市场的发展程度)等因素[9]。采用PPP融资模式的条件主要有3点:一是要看是否有相应的可持续盈利模式并具备相应的盈利能力;二是体制上对民间资本进入是否存在制度性障碍或壁垒;三是在组织结构上,能否降低由于地铁经济技术特征导致的进入壁垒。这3条也是地铁进行市场化融资必须要具备的基本前提[10]。