代建制是耶非耶—对津滨轻轨工程项目管理模式的实践与思考

目前，我国多个省市和行业在试行和进一步推进“代建制”投资项目管理过程中，取得了一定的效果，但也都存在着一定的问题和难点。通过重点投资项目的实践，科学总结“代建制”理论模式和实际操作经验，对于进一步深化投资管理体制改革和提升投资项目管理水平具有重大的指导和实际意义。

我国“代建制”的发展现状与问题探讨

政府投资项目实行“代建制”是政府投资项目管理体制改革的一种发展方向。可以在多个方面上综合提升投资建设水平和效果。主要体现在以下几个方面：

能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止“三超”行为的发生。代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成本，体现了市场竞争意识；代建单位具有丰富的项目管理和专业技术经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平；代建单位与政府、使用单位三方签订《代建合同》，通过合同约束三方的行为，有利于排除项目实施中的各种干扰（主要是项目单位提出的“三超”要求），符合法制理念；代建单位须依照（代建合同）的约定，向政府缴纳一定比例的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障；对项目竣工验收后决算投资低于批准投资的，可按财政相关规定，从节余资金中给予代建单位进行提成奖励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。

能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。在“代建制”项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督。由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项目能够满足使用单位要求；项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性；能够使项目使用单位集中力量加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，把项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。

有助于加快实现政府职能转变。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。

“代建制”是投资体制改革的一种有效方式，但并不代表有了“代建制”一切问题就迎刃而解了。而且，在“代建制”的实际操作中还存在一些问题和难点。主要体现在：

关于代建人的法律地位。实践过程中，代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通和处理方式，按原来的设想，建设方给予了代建人授权，但实际上仍必须是使用人出面进行各项手续办理。

关于代建人性质的认定和选择。选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建人，对“代建制”项目的成功具有重大影响。是选择管理咨询类公司，还是工程施工总包类公司，选择的评价标准如何确定。

关于代建管理的模式。在项目代建过程中，选择什么样的代建管理模式，涉及到代建单位的范围、权限、责任和目标考核，从而直接关系到项目的整体成效。

关于代建服务的取费标准。代建服务的取费采取什么样的标准，支付方式如何，对于项目投资节约和超支又有什么样的奖惩，关系到“代建制”项目各方的利益，同时也是“代建制”操作是否成功的重要保障。

津滨轻轨工程项目管理模式介绍

天津市区至滨海新区快速轨道交通工程项目（以下简称津滨轻轨工程项目），由天津市区中山门至开发区东海路站，全长45公里，是目前全国最长的城市轨道交通项目，总投资65亿元人民币。工程于2001年5月18日开工，2003年10月1日建成通车，2004年3月28日开始试运营。在实施的过程中，委托中铁十八局集团有限公司组建专业化的项目管理公司，对该项目进行全过程、全方位的动态管理。通过实施，津滨轻轨工程项目取得了明显的经济和社会效益，工程质量达到优良，工期提前。

津滨轻轨城市轨道交通工程项目的管理，主要体现在以下几个方面：

建立以国家优质工程及管理科技创新为标准的综合目标体系。按照现代国际项目管理的观念，在保障项目相关各方基本利益的基础上，设立包括创优质工程和管理科技创新在内的综合目标体系，作为各项工作目标和标准。

建立健全完善的大型项目管理体制。津滨轻轨工程项目规范了以“政府规划、专业化管理和市场化操作”为核心的项目管理体制。该项目管理体制的内涵是：突破了传统项目业主、承包商等各方围绕各自目标，容易出现分歧、冲突甚至诉讼的紧张关系状态，将项目各方利益和目标通过整合，以项目建设的第三方—管理公司全面代理津滨轻轨项目的管理职能。

按照现代企业制度要求建立规范的项目法人实体。按照现代企业制度的要求，结合本项目的特征，整合各方面资源，集中力量，协调发展，成立了规范化项目法人公司。

成立专业化项目管理公司，实行专业化组织管理。在充分研究国际工程项目PMC、EPC以及我国近年来“代建制”试行成功经验的基础上，为突破自我专项工程与项目管理瓶颈，有效整合社会管理资源，在充分调研、分析、比较的基础上，选择专项工程与管理能力卓越并具有国家特级资质的企业为合作伙伴，联合成立专业化项目管理公司，同时以合同方式明确管理公司的职责权益，大力提升包括设计、规划、计划和控制在内的综合管理能力。

建立项目管理体系，实行规范化系统管理。项目管理公司充分借鉴国际项目管理知识、方法和工具，建立了以组织保障为基础，以全要素系统管理和全过程动态管理为核心的科学项目管理体系，有效保证了项目成功实施。主要包括：

优化项目组织架构、明确组织职责与权限；建立了四级管理组织架构体系：决策层、管理层、监督层和执行层；加强学习型组织建设，提升项目规划管理能力；实施系统动态管理，提升项目实施管理能力。

津滨轻轨工程项目管理模式对“代建制”的思考

津滨轻轨工程项目，是目前我国大型政府投资项目试行“代建制”管理实践的一个典型范例。通过本项目的操作，总结和积累了“代建制”实行中的一些经验，概括而言，有“一个关键、四个基本点”。

“一个关键”是指实行“代建制”的关键在于用公开竞争制选择具有专业素质的代建单位，并用经济合同来约束代建单位执行代建合同约定的代建任务。

“四个基本点”是指：确立代建单位的地位，特别是法律地位，明确代建单位的权利和义务；确定代建单位选择类型和标准，采取公开方式，在适宜的范围内选择合适的代建单位；根据投资项目的性质、规模，选择适宜的代建管理模式，细化代建项目管理的范围责任、权利义务和组织任务；制定合理的代建取费标准、支付方式和奖惩方案，充分调动项目各方积极性，提升项目整体效益，降低项目风险。

“代建制”作为一种有效的投资管理方式，其成功的关键之一在于细化解决实施过程中的问题与难点，相信随着更多“代建制”项目的实践，“代建制”管理将进一步走向成熟。