对监理工作规范化的思考

1 监理工作目前的现状及面临的因境

建设项目中的监理工作开展已近十年时间，由于多少年来建筑业根深蒂固的思维方式和做法，使得依照国际惯例实行的监理制度并不健全。监理工作的开展在这个深层次领域一直徘徊不前，也造成了我国的建筑市场的发展不规范、不健康。监理工作目前的现状及面临的因境，主要表现在以下几个方面：

（1）现在的建设项目绝大部分都没有进行全过程的监理，而只是局限在项目的施工阶段监理。

（2）在监理制度的三要素“质量、投资、进度”控制中，实际工作仅停留在质量控制上，而投资、进度的控制绝大多数只是一种形式，很多还停留在由项目业主说话算数的阶段，没有体现出监理的公正性。

（3）在监理制度实施过程中，监理对建设项目应具有必要的权威性。但在我国监理并不能完全行使应有的权力，依照监理准则发出的重要指令（如停工令、复工令等）由于各方干扰最后无法贯彻执行。

（4）在建设项目中，由于观念的守旧，一些业主不能摆正自身的位置，对监理合同所规定的责任不积极履行，如：不按合同按时支付监理费，不能为监理人员提供办公场所和工作设施等。

（5）由于建筑市场竞争日益激烈，各监理单位为取得监理项目，竞相压价，造成市场的恶性循环。监理酬金的偏低，影响了监理工程师工作的积极性和责任心。

2 原因分析

2.1 项目业主陈旧的观念没有改变，形成对推广监理制度的阻力

工程项目建设管理体制按照国际惯例，项目业主、承建商、监理单位形成建筑市场的主体，他们是相互平等的三元体，彼此之间没有隶属关系，也不是雇佣与被雇佣的关系。但是由于目前建筑市场竞争激烈，僧多粥少，而且招投标体制还不完善，在业主看来，监理单位和承建商都是他雇的，理应听他的指挥。因此，监理工作经常会受到业主的干涉和阻挠。在我们以前监理的一个项目中就曾遇到这样两件事：某施工单位在浇筑混凝土中、构件局部出现了麻面，监理人员经过认真观察后、认为麻面是局部的、表面上的，不需要再做特殊处理，

可以在后续的抹灰过程中弥补，而驻工地的业主代表由于缺乏工程经验、过高的强调工程质量、认为必须返工处理，并且擅自命令施工单位停工整顿，既延误了时间，又增加了施工单位不必要的费用。另一件事是施工单位在钢筋混凝土施工过程中，没有执行工序报验制度，钢筋验证不经监理人员检查验收，而且在没有拿到混凝土浇灌令的情况下就擅自浇筑混凝土，监理人员发现后，立即下达了停工令，并要求施工单位返工，但业主为了赶进度，坚决不同意监理人员的意见，造成指令无法执行。这两件事表面上看正好相反，但实质上都是业主没有正确摆正自己的位置，越权指挥，使正常的监理工作无法进行。有的业主虽然把投资控制权交给了监理工程师，但只是一种表面形式而已，当监理工程师签证了工程进度款凭证后，业主并不按时按量支付，致使监理工程师对项目投资无法进行有效的控制，也使得进度控制也成了一句空话。这也是“三控制”变成“一控制”的主要原因。

2.2 监理法规的制定需要进一步完善

监理工程师是为业主服务的，而且要有业主的授权与委托，才能从事监理工作。因此，监理人员很容易受制于业主。当业主和承建商在项目实施过程中发生争议，监理工程师应遵照监理守则站在第三方的立场上，公正地处理双方的争议。而我国现行的《工程建设监理委托合同标准条件》又没有赋予监理工程师应有的权力，因此要做到上述这一点就很难了。例如，《工程建设监理委托合同标准条件》第 16 条（2）规定：监理工程师发布开工令，停工令，复工令，要经业主的同意。这就限制了监理工程师工作的独立性，也就无法公正地处理

业主与承建商的争议。在现实工作中，往往也会看到这种现象：由于监理工程师工作坚持原则，有时就使得监理工作出现僵局；或者监理工程师只听业主的，又使监理工作失去公正性。

2.3 监理单位自身存在的问题

监理人员自身的素质不高。由于目前监理工作的市场不规范，以及监理酬金偏低，监理工作还不能吸引有各种技术专长的高素质人才从事监理工作。因此，监理人员的组织结构呈现两极分化：一部分是从施工、设计单位退休下来年龄偏大的工程技术人员。这部分人有一定的理论和实践经验，但缺乏工程监理的实际经验。另一部分则是刚从大中专院校分配来的毕业生。这部分人实践经验较差。还有一些监理人员的纪律松散，甚至利用工作之便吃、拿、卡、要，极大地损害了监理行业的声誉。一些监理单位虽然名义上有资格等级证书和营业

执照，但没有自己固定的员工，并不具备从事监理工作的资格。取得了监理任务，就临时凑几个人，任务一结束，人员就解散，根本谈不上开展规范化的监理工作。

监理单位工作的性质不明确。根据工程建设监理的服务性，监理的行为是社会性民间企业活动。这一点和政府质量监督部门有着本质的区别，但是有些监理单位是政府部门的直属企业，在监理任务的承接上，政府部门提供地方保护、区域保护，其他监理单位无法进入，极大地扰乱了建筑市场的竞争秩序，阻碍了监理行业的健康发展。

3 对规范监理工作的几点建议

3.1 改变项目业主陈旧的观念，并对项目业主的行为进行必要的约束与规范

（1）政府应该对业主或业主代表进行上岗培训。从前面的原因分析，我们可以看到业主的行为是影响监理工作开展的重要因素。监理工作能否顺利地进行，关键在于是否有一个良好素质的业主。这主要是由于业主在建筑活动中掌握着诸多的决策权，而又没有相应的规章制度约束。监理人员从事监理工作，要具备监理工程师岗位证书，而业主或派驻工地的业主代表进行项目管理则不需要任何证书。他们有可能不懂得监理的程序和工作方法，甚至不懂专业技术知识，但能利用手中的权力，主观行事。解决的办法就是必须让业主学习国家有

关的政策法规，学习专业技术知识，并且取得相应的岗位证书后，才能办理施工许可证书等有关手续。

（2）加强政府部门的执法检查和监督。按照国际惯例的工程项目管理体制，政府建设行政主管部门要对业主、监理单位和承建商的建筑活动进行监督管理。但实际上，这方面的工作开展比较薄弱，造成有些业主的不规范行为或无理要求无人过问、无法纠正的局面。所以，应该加强政府部门的执法检查和监督管理，有必要通过批评教育，行政处罚等手段，约束业主的不规范行为。

3.2 进一步修改和完善监理法规

目前的监理工作中，监理工程师难以在合同管理中发挥作用，主要原因是由于现有的监理法规没有赋予监理工程师应有的权力。国外的《FIDIC 土木工程施工合同条件》的突出特点是，在众多条款内将管理的权力赋予了监理工程师。比如，在进度控制方面，监理工程师发布的开工令、停工令、复工令不需要经过业主的同意。

在投资控制方面，业主不按时支付工程款，监理工程师有权为承包商追加延期利息。在质量控制方面。承建商必须无条件地执行监理工程师发布的涉及合同内的各项指令。而且监理工程师发布的指令不仅对承建商有约束力，而且对业主同样具有约束力。因此，我们应借鉴《FIDIC 合同条件》，修改和完善监理法规，使监理工程师在合同管理中居于核心地位，也使得他能够在工作中凭自己的职业道德、专业技术、实践经验，独立地思考问题，公正地解决问题。

3.3 培养一批高素质的工程建设监理人才

工程建设监理是一种高智能的技术服务，要规范化地开展监理工作，就必须有一支高素质的监理队伍。目前，我国的监理事业发展缓慢，一个重要原因就是缺乏一批既懂得理论知识，又具有工程实践经验，既懂法律、经济知识，又具有组织协调能力的复合型人才。因此，应多层次、多渠道地举办监理学习班、培训班，加速培养一批高素质的工程建设监理人才，为规范化开展监理工作创造必要条件。

3.4 加强对监理单位的资质审查与管理

如上所述，目前合格的监理人员并不多，但是监理单位却成立了很多，呈现一哄而上的局面。按照《工程建设监理单位资质管理试行办法》，对现有监理单位进行的资质审查，对不够条件的，该降级的降级，该撤销的撤销。只有这样，才能树立起监理行业良好的职业形象，推动监理事业朝规范化、制度化、科学化方向发展，保证监理事业的健康成长。