造价咨询和招标代理单位如何参与PPP项目

PPP项目咨询是以PPP项目的全生命周期为咨询服务期，遵循国家现有政策和文件精神，参考财政部的政府采购流程，实现对PPP项目的全过程全方位的工程咨询服务，实现项目增值，为政府和投资人提供专业的咨询服务。PPP项目咨询并非全新业务，而是以传统工程项目咨询为基础的，同时又有其特定的一些咨询要素和咨询要求。

注：下文提到的造价咨询单位并非特指仅有造价咨询业务的工程咨询单位，而是泛指造价咨询单位、招标代理单位和项目管理单位等传统的工程咨询单位。

在建筑业全行业发展面临“寒流”时，造价咨询单位参与PPP项目咨询业务既是机遇，更是挑战。

传统工程项目咨询内容

传统工程项目咨询内容主要包括：项目的必要性论证和可行性论证、项目财务测算和项目融资方案设计等。咨询机构需辅助政府主管部门（主要涉及财政，发改和行业主管部门）以及投资人，对PPP项目的必要性和可行性进行研究，完成项目建议书和可行性研究报告。同时，需完成财务模型的设计，主要涉及项目回收期、内部收益率、净现值等，与贷款相关的指标如资产负债率、偿债覆盖率、贷款期限保障比率、还款现金流情况等，需解决建设期和运营期的资金来源、项目融资条件和投资回报。此外，需辅助投资人完成项目融资方案的设计，主要包括项目融资核心框架条件、融资模式、借款期限、宽限期、借款利率、建设期担保、运营期担保、本金偿还方式、本金偿还周期、计付息方式、提款前提条件等。

新增项目咨询内容

1物有所值和财政承受能力论证

PPP项目物有所值论证咨询是指咨询机构辅助财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面对公共项目采用PPP模式开展物有所值评价工作，具体评估PPP模式与政府传统采购方式模式相比，能否降低项目成本、增加供给、提高服务质量和运营效率。物有所值论证是国外PPP项目必不可少的论证环节，但是限于国内欠缺类似PPP项目历史统计数据，风险评估体系不完善，致使PPP项目的物有所值论证仍停留在定性评价阶段，较多地依赖于专家经验，主观性较强。

PPP项目财政承受能力评估咨询主要是为确保财政中长期可持续性，辅助财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）是PPP项目财政承受能力评价的主要依据。财政承受能力论证是目前严控PPP项目成为政府显性债务的主要手段。

2合同编制和合同管理

PPP项目的本质在于政府和社会资本方实现目标一致、风险共担和利益共享。在PPP项目实际操作中，资产移交、债务继受、股权受让、保修责任等方面需要在合同结构和合同内容方面进行详细的规划。以绩效考核为导向的补贴机制设计能真正地发挥实效，也需要履约担保机制之保障，更需要完善的合同体系予以保障。此外，PPP项目也极有可能出现社会资本方在不同时期退出的情况，需要在退出机制设计、退出方案、担保责任方面进行统一的合同设计。因此，PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理是PPP项目能够可持续运营二三十年的基本保障。PPP项目合同的编制和管理是传统造价咨询单位的弱项，该项业务对咨询机构提出了更高的要求。

3项目谈判和采购

PPP项目谈判和采购的主要内容包括：协助政府确认项目社会资本的采购方式和采购策略；协助政府对实施项目的社会资本进行采购甄选及相关工作，包括资格预审文件的编制、政府采购文件的编制、协助比选代理相关工作等；协助政府完成PPP项目招商推广工作，并拟定谈判策略和方案，全过程参与政府与社会资本的沟通协调和谈判工作，针对潜在的社会资本和金融机构进行市场测试；协助完成项目实施机构与项目公司的合同谈判直至签订正式合同。通过专业的针对性咨询服务，确保项目合法合规。

项目采购并非新的工程咨询业务，而市场测试却是PPP项目所特有的新增咨询业务，PPP项目的市场测试是指咨询机构辅助政府或者投资人在制定方案过程中，充分了解市场上投资人对项目的兴趣、接受程度和边界条件要求，合理制定实施方案。因此，PPP项目谈判和采购不再是简单程序性的建设项目招投标，而是需要注入更多智力成果的创造性活动，对咨询机构提出了更高的要求。

4全过程评估和审计

PPP项目的全过程评估主要包括绩效评价、中期评估和跟踪审计。狭义的绩效评价是指咨询机构辅助政府主管部门对PPP项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、运作方式应用等进行阶段性绩效评价，并按相关规定公开评价结果。中期评估是指咨询机构辅助项目实施机构（政府主管部门，主要涉及财政，发改和行业主管部门）应每3～5年对PPP项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和PPP项目协议的合规性、适应性和合理性。跟踪审计则是通过审查项目资金的管理使用和政策执行情况，促进项目和资金规范管理，提高效益，从而达到预期的效果和政策目标。PPP项目的审计在一般建设项目全过程工程审计的内容基础上，还包括运营期项目公司的财务审计，因此，PPP项目的审计内容更加复杂，审计业务同时包括工程审计和财务审计，对咨询机构的业务能力要求更高。

5运营管理咨询

该部分内容较为丰富，涉及具体行业，不同行业差异化较大，在此不赘述。

造价咨询单位参与PPP项目的四大对策

1加强业务探索，在实践中积累经验

国内一些传统的BOT、TOT等类型的项目，以水务项目和高速公路项目居多，并未进行现有框架的一系列评估。事实上，目前国内并没有成熟的PPP项目咨询指南，咨询服务差异化很大。因此，咨询服务较有挑战性和探索性。以物有所值评价为例，物有所值评价，包括定性评价和定量评价，其中，定量评价主要是通过将项目整个周期内政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较，以确定一个“物有所值”量，事实上不同的项目均有各自特点，很难量化操作。举例意在说明，传统的咨询单位要不断加强PPP项目咨询业务探索，在实践中积累经验。

2从单一业务咨询向综合管理咨询转型

PPP项目的管理咨询服务对象涉及政府、私人投资者、项目公司和金融机构等，业务横向、纵向的跨度很大，涵盖建设项目的全生命周期，咨询单位传统单一的业务模式很难适应PPP项目综合管理咨询的业务需求，因此一定要培养综合的、全方位的咨询能力加快向综合管理的转型，以适应PPP项目业务咨询的需要。

3加快咨询企业的转型升级

十八届三中全会以来，市场在资源配置中起决定性作用越来越明显，在小政府、大社会的宏观改革背景下，简政放权是必然趋势。机电产品国际招标、通信建设项目招标、政府采购代理三项资质逐一取消，招标代理服务收费实行政府指导价的法律制度也被废止，长期以来咨询单位靠资质为门槛、政府指导价为保护的两道优势彻底被打破。此外，电子招标投标发展不可阻挡的趋势，传统的以程序型为主的招标代理受到挑战，加快咨询企业的转型升级是咨询单位未来发展的必由之路。

4重视人才梯队培育和专业人才储备

PPP项目的管理咨询对专业的复合型要求比较高，涉及财政、金融、工程、法律、造价以及技术等多方面的专业人员，人才储备将成为咨询企业的核心竞争力之一，人才匮乏也将成为咨询公司发展的瓶颈，因此，企业应重视相关专业人才的储备，并尽可能形成稳定的项目团队和人才梯队，以实现咨询企业的可持续发展。

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