水利工程质量监督管理体制改革的建议

随着社会主义市场经济的不断完善和中国入世，在总结我国以往经验和教训的基础上，应借鉴发达国家和地区的先进经验，以改革现行的水利工程质量监督方式为重点，尽快从质量管理的责任误区中摆脱出来，建立符合市场经济要求和水利建设项目自身特点的质量监督管理体制。为此，笔者提出以下几点建议。

一、水利工程质量监督机构的性质应为纯公益性的事业单位

首先，从水利工程的服务功能看，它是以兴利除害为主的，多半是公益性的事业；其次，从工程建设的投资渠道来看，尽管改革开放以来，水利的投融资体制在不断发展变化，但绝大部分是以国家和地方政府投资为主，公益型水利建设项目尤为突出，这点即使在发达国家和地区也是如此；再次，从危害性来看，水利工程一旦失事，后果不堪设想，不仅危害大，而且影响恶劣，不仅会给人民生命财产造成巨大损失，而且严重影响国民经济的发展，1998年全国性的洪涝灾害已雄辩地证明了这一事实。因此，为了维护国家和人民的利益，作为受政府委托行使行政执法职能的专业化质量监督机构，在从政府行政职能部门分离出来的同时，必须明确为纯公益性质的事业单位，从而对受监工程的质量进行客观、公正的监督管理。

二、转变观念，重新界定各级水利工程质量监督机构职责

水利建设项目具有地域性、流域性属性，项目建设过程还具有阶段性的特点，每个项目的建设周期少则几个月，多则十几年。不能单纯地依据投资性质来界定各级质量监督机构的工作职责。按照国务院《建设工程质量管理条例》的有关规定，工程质量监督机构在恢复行政执法主体地位后，在具体工作职责界定上，应侧重于监管，尤其是水利部质量监督管理总站和省级质量监督管理中心站，应该站在更高的角度，把主要精力运用在管理上，放在工作的统筹安排上，如果部、省级质量监管机构一味去拿项目，一来容易引发矛盾，二来把自己的身份降低了，口头上讲监督工程是为了积累工作经验，但容易给具体从事监督工作的项目站一个错觉，似乎上级站多拿项目是为了解决一个经费问题，这样部、省级质量监管机构再去统筹规划本行业、本省的质量监督工作，力度很难得到保证。部、省级质量监管机构受中央政府和地方政府的委托，既肩负着推动本行业质量工作的重担，又面临其他一些繁重的工作，应尽快从日常事务中解脱出来，站在客观的角度，研究推动本行业质量监督管理工作，带头转变观念，统一认识，找准自己的位置和应承担的工作职责，从根本上规范、加强水利工程质量监督管理，着手修订《水利工程质量监督管理规定》中与国务院《建设工程质量管理条例》不相符的部分条款，澄清模糊内容，在职责界定上杜绝“协商确定”等含糊词语，维护部门规章的法定性和权威性，解决好部总站、流域分站、各省级中心站及地区级监督站的职责界定，搞好行业管理工作，促进全国水利工程质量监督水平的提高。

三、依法深化水利工程质量监督程序改革，从根本上实现“六个转变”

水利工程质量监督程序改革离不开政策的配套和支持。国务院《建设工程质量管理条例》为质量监督程序改革提供了法律依据。水利部应该依法修改《水利工程质量监督管理规定》和《水利工程质量管理规定》等部门规章的相关内容，给水利工程质量监督程序改革以更大的支持。同时，结合建设部出台的有关规章，制定深化水利工程质量管理体制改革的一系列配套文件，加强宣贯力度，营造强烈的改革氛围。针对水利工程质量监督程序改革，必须从根本上实现“六个转变”：（1）实现由授权执法向委托执法转变；（2）实现由监督实体质量向重点监督责任主体质量行为的转变；（3）实现由“环环把关”向随机抽查转变；（4）实现由传统的“看、问”向用科学检测数据监督转变；（5）实现由过去的“传、帮、带”保姆式监督向行政执法监督转变；（6）实现由为建设单位核验质量等级向为备案机关提出备案报告转变。

四、改革水利工程质量监督经费的获取方式，实行财政拨款，强化政府

质量监督的权威性、强制性和公正性水利工程质量监督管理属政府主要公共管理职能，所需经费和工作条件，应由政府财政预算全额拨款予以保障，而不宜向被监督对象收取，收业主（建设单位）的钱再用于对业主的监督处罚既有失公正又难以客观。也就是说，国家维护公众使用安全和环境质量的公共管理成本不应由工程建设单位来承担，这样不仅容易促使质量监督机构为增加收入而加大处罚，甚至派生出腐败现象，而且更不符合国际规则。显而易见，以收费维持工程质量监督执法弊大于利。作为受政府委托依法行使质量监督管理职能的质量监督机构，虽然具有专业化、社会化的特点，但其工作实质是政府行为。我国为公有制国家，项目投资的主体是政府和公有制企事业单位，私人投资的项目数量和规模都很少，这方面水利行业尤为突出。因此，我国的项目建设监督管理体制不同于私有制国家。私有制国家除少数国有投资项目以外，绝大多数项目为私人业主投资，国家对建设项目的管理是对项目的“公共利益”的监督管理，如项目建设对环境保护、城市规划、周围居民的影响等，而对项目的经济效益，政府是不过问的。我国政府对建设项目的管理，除了对项目“公共利益”的监督管理外，对建设项目的经济效益、建设布局和对国民经济发展计划的适应性等，要进行严格的审批。

五、加强水利工程质量监督管理机构和人员自身素质建设，建立优质的质量管理体系

加强水利工程质量监督的自身建设，完善质量管理体系，按照水利工程质量监督的程序和内容，切实做好水利工程质量监督工作。加强水利部总站的宏观管理，流域机构分站的流域管理、省级中心站的区域管理，地区级监督站的工程项目监督管理，相互协作，做好全国、各流域及省级水利工程质量监督工作，推动质量管理水平的整体提升。加强质量监督机构自身建设，建立一个明确的、结构完善的系统性的管理体系，即质量体系。形成较有效的、一体化的技术和管理程序，并以高效、快捷、科学的方式指导监督站内部的各项工作，逐步提高水利工程质量监督管理水平。