自愿性环境管理初探

要环境管理手段在调动排污方内在控制机制上存在不足 •自愿性环境管理手段在内化企业外部成本方面有其独到之处 •自愿性环境管理手段与其他手段有机结合才能充分发挥作用一、外部性的经济学分析

环境污染、生态破坏在经济学中是典型的外部不经济效应。造成外部不经济的实质在于私人成本的社会化。从经济学原理分析，外部不经济是由于环境资源产权制度缺损以及对于环境资源使用上的社会贴现率与私人贴现率不一致，所导致的“市场失灵”。产生了私人成本和社会成本，私人纯收益和社会纯收益的不一致。由于社会成本相当于私人成本加上外部成本，社会纯收益则相当于私人纯收益减去外部成本，因此为了使社会纯收益最大化，应设法减少“外部成本”（由外部不经济导致的社会污控成本），才能在社会纯收益最大化的同时使社会成本最小化，实现“最优污染水平”。社会成本最小化就是“外部成本”的完全内部化，是环境管理手段作用于排污企业的结果。环境管理就是要将私人生产产生的外部成本重新进入私人成本的过程，在降低外部成本中社会成本也在降低，直至私人成本与社会成本相等，重新回到污控的“帕累托最优”。

二、主要环境管理手段在调动排污方内在动力上的不足

环境管理手段是使外部不经济效应内部化的实现方式。目前人们在环境管理的理论研究和实践过程中，主要采取了强制手段、经济手段、教育手段这三种方式。强制手段虽具有严肃规范可操作性强特点，但缺乏刺激企业自觉控制污染的动力。对那些已经达到国家强制排放标准的企业，强制手段在进一步削减污染、做好污染预防的作用大为减弱，甚至失去作用。经济手段是将外部成本内部化到排污方的成本与收益中，因此必须建立在相对完善的“信息”获得基础上。由于排污方与政府存在着“信息不对称”状况，在现实生活中难以确定排污方的边际污控成本和边际外部成本信息，因此很难将不能全货币化的外部成本通过类似“庇古税”和其他经济手段精确的内部化。例如中国现行的COD排污收费标准还不到治理污染平均成本的一半，对于污染者而言宁可继续排污也不愿意投资治理，经济手段的作用就难以发挥。教育手段在提高环境支付意识降低制度实施成本（如污染预防及减少监督的交易费用方面）广为运用，其有效性是建立在“良心效应”和“黄金律”基础上的。通过道德教育使“良心效应”抵消当事人外部不经济程度，因此受到社会物质文明、精神文明水平的制约，是一项难以超越现实的长期的工作。另一方面，教育手段本身的内涵和外延缺少明确的实现形式，因此只能在加强社会舆论监督、形成公众广泛参与环保、自觉污染预防方面间接产生作用。

三、自愿性环境管理手段

自愿性环境管理在西方存在多年，但在我国还未将其作为正式的环境管理手段加以研究，这种情况已经不适应我国市场经济下的环境管理形势。随着不同经济所有制得到确认以及外资企业的大量涌入，国际上通行的行业内部环境管理、环境标志、清洁生产等各种管理方式随之引入，特别是我国加入WTO后国民经济加速与国际接轨，经济运行模式宏观管理调控都在发生变化，与之相适应的环境管理与国际接轨的要求也就日益显现。例如在一些外资为主的开发区的环境管理，如何将强制手段与跨国公司适用的自愿性管理手段相结合？急需加以总结。

1.定义与背景。自愿性环境管理是指：由各类国际组织（如UNEP、ISO、国际商会）工业协会发起的在法规要求之外，旨在推动排污方改进环境行为的各种自愿性环保宪章；环保行为准则；环境管理标准。它的特点是：与传统管理手段相反，管理的主体变换为工业协会和参加行动的排污企业。自愿性环境管理起源于著名的“21世纪议程”的推动。20年来，经过国际组织的不懈努力，全球环境意识普遍提高，期间环保组织和第三方中介组织也在不断发展壮大，使得自愿性环境管理手段在全球得到广泛传播和实施。目前国际上比较成熟的自愿性环境管理手段主要有：ISO14001环境管理体系标准；清洁生产；环境标志；欧盟的EMAS；化工行业的“责任关爱行动”；石化行业的“职业健康安全与环境管理体系”（HSE）。其中ISO14001认证是近年来发展最快，也是规范最清楚，以ISO国际标准方式发布的自愿性环境管理标准。从1996年至2002年，全球建立ISO14001EMS并通过认证的各类组织超过32000家，中国也有超过3000家各类型组织达到ISO14001国际标准通过了认证。由于ISO14001环境管理体系标准的广泛适应性，不仅有效兼容了以往各种自愿性管理手段内容，而且对于强制手段、经济手段、教育手段还具有强化作用，因此已经成为各国发展最快的自愿性环境管理手段。

2.优势与特点。自愿性环境管理手段在内化企业外部成本方面有其独到之处。一是管理手段的主体发生变化，污染控制从“要我做”变成“我要做”，大大降低了因政府与排污方信息不对称造成的“道德风险”，成为最有效地将外部成本内部化为私人成本的手段；降低了政府监测和不断修订统一标准的交易费用和监督执法的制度成本；促进了企业防治污染、生态保护工作的落实。特别是自愿实施ISO14001的企业必须承诺遵守国家环境法规，从而有效推动了国家各项法规标准的落实。二是强制手段在法规标准的制定上“一刀切”的办法，很难考虑不同企业边际污控成本的差异。尤其是对已经达到政府规定排放标准的企业，现有的强制手段对达标企业已经发挥不了作用，这时企业环境行为的持续改进，就只有通过ISO14001这种自愿性管理标准才可以做到。目前我国工业企业2000年底各项主要污染物达标的情况，还是比较初级程度的符合，不仅主要污染物反弹严重，许多污染物还未能列入限期治理内，这种形势下，就急需引入ISO14001这种自愿性管理手段，进一步提高企业守法意识，促进持续改进环境行为。

3.自愿性环境管理手段的驱动力与作用机制。强制手段依靠执法推动；经济手段与当事人经济利益相连而发生作用；教育手段则依赖道德与良心力量同无知与贪欲进行抗争；而自愿性环境管理手段靠的是市场推动。

（1）在现代市场经济条件下，随着环境保护意识提高，社会公众对环境这类稀缺资源的“支付意愿”随之上升，由于外部不经济导致的外部成本是社会成本的重要组成部分，现代企业成本概念和内容也发生了重要变化。在原先边际私人成本上，一个“负责任的企业”还必须加上“边际污控成本”的内容。一个污水横流、噪声扰民的企业，产品将受到社会舆论和公众抵制，其产品因“不完全成本”构成的“不正当竞争”，甚至会引起国内外同行的“反倾销”诉讼。因此为使企业在经济一体化的激烈竞争中生存，自觉将外部不经济产生的外部成本内部化，营造良好的公司“负责”形象，正是全球化市场制度下的必然。

（2）企业自愿支付环境成本除有社会和市场竞争的驱动外，还有内在经济受益的推动力。在欧洲和美国，大部分企业都建立有各种形式的安全环境管理体系，系统地管理企业职业健康安全和环境事务，如欧盟的“EMAS”计划，英国“BS7799”和美国石化系统的“HSE”体系、挪威的“内部控制体系”以及各国现在实施的ISO14001环境管理体系等等。保持和实施这些内部管理体系，可以系统地解决企业产品、服务及活动中可能对环境产生的外部性影响，实现内部节能降耗减污加强管理的问题，为企业带来明显的经济效益。这方面成功的例子很多，一些优秀企业将外部成本完全内化，使单个企业私人成本与社会成本相等，既达到“最优污染水平”获得环境和社会效益；又使企业在节能降耗节材、设计环境性能更好的产品上获得经济效益。

（3）企业在激烈的市场竞争中，需要得到各相关方的支持，实施自愿性环境管理，特别是实施ISO14001环境管理体系标准，可以化解或消除相关方关注的企业环境风险，通过企业发布的环境方针和相关的环境报告，可以使包括政府、银行、保险、供应链上下游各方、股东，以及内部员工在内的各相关方为企业发展提供信任感和扶持。可以使社会公众、消费者了解企业的环境影响和做出的努力，从而打造企业良好的市场形象。

4.自愿性环境管理手段存在的局限性。由于“自愿”性质，不能强制所有企业参与，一些企业宁愿“搭便车”，也不愿参与这种自我约束的行为；同时，对不能达到行业环境标准的企业，行业协会也不具备执法的依据。此外，一些自愿性管理工具因行业、技术的差异，例如清洁生产和环境标志在各行业标准不同，实现目的的企业边际成本差异很大，为推广增加了难度。

5.自愿性环境管理手段与其他手段有机结合才能充分发挥作用。1、环境保护法规、标准是自愿性环境管理标准的重要制定依据。环境法规越是完善，环境标准收费设计越是精确，环境教育越是深入，必然会促使企业关注政府法规的任何变动和方向，调节自己的产品结构和设计，促使企业建立环境管理体系，减少与政府法规的标准抵触的损失。那种认为自愿性管理只适用于发达国家或我们已经达标排放企业的观点，其实忽略了自愿性环境管理的本质，是帮助企业加强管理趋利避害的保障机制，因此越是污染严重的企业越有必要建立自愿性环境管理体系，以便企业有序控制污染减少受罚损失。同时对实施自愿性环境管理的企业给予一定的政策优惠，其结果将促进更多企业实施自愿性环境管理手段。2、自愿性环境管理不能取代其他三种手段，但却能利用市场经济下企业为了提高市场竞争力，在向社会公众消费方做出环境改进承诺中，实现传统三种手段的要求，促进其环境行为的不断改善，而这种方式提供的深入性和有效性是前述方法难以企及的。国际标准化组织制定的ISO14001环境管理体系标准，其中一个关键内容，就是对组织内进行定期多层次的环境教育。从企业最高管理者到关键的环境因素控制岗位都要提高污染预防和遵守法律法规的意识，熟悉环境标准，了解组织产品、活动、服务中可能产生的各种环境影响，明确各自的环境职责，并按培训的程序严格执行污染防治，对限制企业的外部不经济和进一步内化起到了明显的作用。

总之，自愿性环境管理作为一种崭新的环境管理方式，正受到越来越多国家的关注，成为政府管理高新技术开发区和产业的重要手段，对改善政府管制的“失灵”和市场干预的“失灵”起到十分有益的补充作用。更重要的，它是可持续发展落实到企业这个层次时最稳固的保障，只有自身建立了自愿性环境管理体系，才能系统地将自身引起的环境负外部性逐一解决，达到文中开始提出的“最优污染水平”。因此在各行各业甚至是政府组织中，通过引进ISO14001，系统规范自身与环境相关的环境行政活动，从全方位综合决策考虑环境保护要求，将环境生态资源的保护结合到各个组织和区域的经济增长计划中，这恐怕才是自愿性环境管理最有效之处。